中央“一号文件”执行效果调查分析

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（一）“一号文件”对农民增收的效果2004年“两税减免、三项补贴”合计约450亿元。由于地方政府的补贴还未统计进去，实际财政补贴已经超过该数。若按450亿元计算，“一号文件”使农村人均直接增收约50元，其中“两减免”使人均增收32元，“三项补贴”使人均增收18元以上（由于政策引导而产生的粮食增产给农民带来的间接增收效果未计入）。

但粮食和农业生产资料涨价对农民收入的影响也很大。如果按2004年粮食综合平均价比2002和2003年综合平均价增加0.2元/斤计，则2004年粮食涨价使农村人均增收约200元左右，增收效果极为明显。而生产资料涨价的负面影响也较大。据我们对安徽和湖南两省抽样调查统计推算，由于生产资料涨价导致种粮成本上升，使农村人均直接负担增加80元左右，这还未计算农民种植其他作物成本上升所增加的负担。若无中央宏观调控政策相呼应，全国对能源、电力及其他物资的过旺需求将进一步推动农业生产资料价格的上涨，农民增收幅度将进一步减少。

（二）“一号文件”的受益群体表面上看，“两税减免”是一种“普惠制”政策，所有农民都会受益，而“三项补贴”是有针对性的“特惠”政策，对(主产区)种粮农民有益。但进一步分析就会发现，无论是“两税减免”还是“三项补贴”，都是商品率高的生产大户受益较多（减免多，补贴多，售粮收入增加多），商品率低的小规模农户受益相对较少；而对失地户、温饱尚未解决需要购粮消费的贫困地区农户及城市低保户来说，因其无补贴或补贴极少而未能直接受惠于“一号文件”，但却因粮价上涨增加支出，导致生活水平下降。

此外，2004年粮食和生产资料的涨价，对不同经营规模农户的影响也各不相同。对商品率高的种粮大户来说，因其以较高价格售粮增加的收入多，抵消生产资料涨价后尚有较大盈余；但对商品率低的小规模种粮户来说，因其售粮少，从粮价上涨中得益少，而自用粮多，受生产资料涨价的负面冲击也大。据叶敬忠对湖南华容和江西泰和两县134户水稻种植户的调查分析，人均0.5亩的水稻规模，是2004年当地水稻种植户的平均盈亏临界点。

综合政策、粮价和生产资料三方面的因素，2004年“大农”受益较多，“弱势群体中的弱势人群”总受益可能为负，这一问题值得关注。

（三）“一号文件”对粮食增产的效果如果2004年粮食总产增加按775亿斤计，粮食播种面积增加按3200万亩计，则根据我们测算，2004年粮食总产增加中有74.5%来源于单产的增加，23.9%来源于粮食播种面积的增加，1.6%来源于单产增量和面积增量的相互作用。

粮食单产的增加源于生产要素投入的增加、新技术的采用和良好的气候状况（短期内生产条件的改善忽略不计）。除天气外，前二者都与农民种粮积极性的提高有关。而粮食播种面积的扩大也主要是由于农民种粮积极性的提高所致。农民种粮积极性的提高，取决于粮农对种粮收入的预期，而对种粮收入的未来预期，又取决于当期的市场价格和政策支持。据此，可以利用历史数据测算弹性，并构建生产函数和要素需求函数。

根据上述模型，估算出2004年“两减免、三补贴”政策对粮食总增产的贡献率为19.8%，粮价上涨的贡献率为51.8%，良好的气候贡献率为28.4%左右。

各地执行过程中发现的不足

各地在政策落实过程中存在的不足和问题可归纳为以下几个方面：

一是“三项补贴”目标界定不清晰。这方面反映的问题主要有：（1）一部分不种粮食的农民也得到了补贴。如河南新乡市反映，由于当地补贴是根据计税面积发放的，很多地方出现了不种粮食（种植果树、蔬菜、中药材等）的耕地也得到了粮食补贴的现象。（2）有些种粮食的农民没有得到补贴。如湖南省农办反映，有的地方由于部分耕地没有纳入计税面积，如湖区的一些耕地、国有农场的养老田、水库移民田和县属的“小三场”田等，虽然种植了粮食，但这部分粮田却不能享受到种粮补贴，农民意见较大。（3）承包别人耕地的种粮者得不到种粮食补贴，这在很多地方都有发生。

二是地方政府工作量增加、财政压力增大。(1)第一年实施直补政策，需要调查、统计和核实每个农户直补的基础资料，而且还要经过“初核、张榜公布、复核、再公布及发放”的程序，工作量很大。此外，粮食直补政策没有专门实施机构，牵涉单位较多，协调工作量很大。（2）据调查，一个种粮大县执行粮食直补政策的直接成本大约在50-100万元之间，而中央直补资金中未包含该执行费用。（3）中央依据2003年的种植面积分配良种补贴资金，而2004年实际种植面积扩大很多，有些地方按实际种粮面积兑现补贴，资金存在一定缺口。（4）“两税减免”对以农业为主要税源的落后地区来说等于减少了主要财源。因此，有的地方干部反映：“一号文件”虽然减轻了农民负担、缓解了干群矛盾，但我们的负担和压力不仅没减轻，反而增大了。还有的甚至抱怨“两税减免是中央请客、地方买单”。

三是土地纠纷增加，对农村土地的合理流转和规模化经营有一定负面影响。如怀远、蒙城、霍邱三个县反映：“农民争相种粮，种粮大户萎缩，土地承包纠纷增多”。湖南省农办反映：“随着各项扶持政策的落实，原来不愿种地的农户也开始加入种粮行列，出现农户与承包大户争地的现象，土地合同纠纷也逐渐增多”。

四是补贴标准的区域差异较大，不利于缩小业已存在的农民收入的地区差距。一是粮食主产省之间的补贴标准就不一样，例如江苏省每亩直补20元，湖南省只有11元；四川省每公斤粮食直补0.13元，内蒙古自治区只有0.06元。二是粮食主产省与非主产省之间的补贴差距更大。如北京市每亩直补50-60元，上海市直补60-80元，是湖南省的6-7倍。三是在良种补贴上也存在类似问题。同样是水稻产区的广西、重庆和四川享受不到水稻良种补贴；河南省的南阳地区紧临湖北省，水稻种植面积也很大，但也得不到补贴；江苏省北部的小麦种植面积达几千万亩，但因江苏省仅补贴水稻，不补小麦，而周围的河南省、山东和安徽省同样种小麦的农民都有补贴，农民反映较强烈。

结论与政策建议

总体上看，2004年“一号文件”在经济、政治及农业政策设计的实践上都具有重要意义。在经济上，“一号文件”成功地遏制了近年来农民收入增长缓慢、城乡居民收入差距扩大及粮食生产连年滑坡、粮价暴涨的趋势，起到了农民增收和粮食增产的实效；在政治上，“一号文件”赢得了社会各界尤其是农民的广泛支持，大大缓解了由于分配不公而积蓄的社会压力及基层政权与农民之间的矛盾和纠纷；在农业政策设计上，“一号文件”扭转了长期以来我国农业为工业化提供经济剩余，农村为城市化积累初始资本的政策导向，启动了适应我国经济发展水平的全新的农业政策架构。

社会各界对“一号文件”反应相当热烈。其中农民（尤其是粮食主产区农民）反应最积极，但同时也担心政策得不到很好落实或不能持久，有的还担心生产资料价格上涨太多或粮价下跌太多。地方政府也因大大缓解了与农民的紧张关系而感到压力减轻，但有些地方反映工作负担和财政压力增大；国内外学术界在充分肯定“一号文件”基本趋向的同时，也提出了一些建议。

总之，从国内外各界的反应及我们对政策实施过程的调查和对各项政策方案效果的分析比较结果来看，“一号文件”仍有很大的改善和调整的空间。因此提出以下建议：（一）完善政府管理农业的方式，启动我国“新农业基本法”或“新农村振兴法”的制定工作

综合补贴政策的政治、经济和社会效果来看，“三项补贴”政策应持续化和稳定化，并逐渐加大补贴力度。但短期内不宜大幅增加，而是总结执行过程中存在的问题和不足，并将重点放在提高政策目标的瞄准性和执行效率及制度化上。

发达国家对农业的支持政策是通过法律的形式来实现的，从而可保证农业政策的连续性和稳定性，同时也可节约政策制定和执行成本。比如美国政府通过2002颁布的“农业新法案”对美国未来10年的农业支持政策给予了明确的法律规定；又如韩国始于20世纪70年代的“新村运动”持续数十年，创造了举世瞩目的“汉江奇迹”。

建议进一步转变依靠“一事一议”和“一年一个文件”的传统管理农业方式，以“一号文件”中的核心内容为基调，将其中的成功经验和有效措施上升到法律层面，研究制定我国“新农业政策”、“新农业基本法”或“新农村振兴法”，使我国政府对农业的管理步入制度化和规范化的轨道，保证农业支持政策的连续性和稳定性，节约每年政策制定、动员、宣传和执行的成本。

（二）粮食生产性补贴应主要瞄准粮食主产区和种粮大户从长远发展的角度看，要保障我国粮食安全，必须走区域化、规模化和现代化生产经营的道路。为了引导优势粮食品种生产的区域化和规模化，避免2004年“普惠制”补贴政策对农村剩余劳动力转移、土地集中经营等的负面影响，目前的粮食“三项补贴”资金应逐渐向粮食主产区集中，向优势粮食产品集中，向种粮大户集中，中央财政补贴中应该包含执行费用。对其他农户采取提供转业培训，引导和扶持从事多种经营或为种粮大户提供专业化配套服务增加收入。

（三）将粮食风险基金转为生产和消费双重调节基金

同一笔基金根据粮食价格指数波动用于两种目的：一是在粮价上涨时补贴低收入消费者，包括补贴农村贫困户、失地户和城市低保户，以弥补2004年“一号文件”对“弱势群体中的弱势人群”惠及不足的问题；二是在粮价下跌时补贴生产者，也即按最低保护价收购粮食(由财政直接支付售粮农民)，给予粮食生产者以保护价与市场价差价的补贴。

（四）建立粮食主产区和主销区之间粮食供销、土地动态平衡及农村劳动力转移联动机制主销区根据其在主产区调粮数量及土地动态平衡中所用主产区的土地指标，给予主产区每斤0.1元左右或每亩400元左右的补贴，并在劳动力对口有序转移方面给予帮助。主产区主要将这笔资金用于补贴种粮大户农田基本建设及劳动力对口转移培训。

（五）大幅度增加农村公共投资，提高农业综合生产能力包括农村基础设施、推广、培训、科研、农村基础教育和生态环境建设（其见效时间依次延缓，但收效时间依次延长）。贫困地区所需的资金主要靠中央财政转移支付，粮食主产区所需资金由中央政府、主产区地方政府和主销区政府共同筹措。其中农村小型基础设施通过以工代赈的形式实施效果较好。

（六）加快以全国农业行政管理体制及乡镇体制改革为主的农业和农村制度建设，建立城乡协调发展的长效机制

1.酝酿农业行政管理体制改革。在条件成熟时，成立农业产前、产中和产后及农、林、水、气、土和环境的统一协调、管理和服务部门，改变目前这种产业分割和部门分离的局面，提高行政效率。

2.加快免除农业税的步伐，配套启动乡镇体制改革。尽快在全国范围内免除农业税，在已免除农业税的地区可率先启动以乡镇政府职能调整和减员增效为目标的改革。公务员之家版权所有

3.扶持以农村专业合作经济组织为主的农村“第三部门”的发展，弥补乡镇政府精简后的功能缺位。在法律上给予农村专业合作经济组织以不同于企业的特殊的法律地位，并在税收和信贷方面给予优惠；在发达地区政府可以建立合作经济基金，用于扶持农村专业合作经济组织的发展；在进行乡镇体制改革的地区，可以将政府原有的部分职能（例如农技推广、培训服务等）转移至合作经济组织，增强农村社区的自我管理、自我服务和自我发展的能力。

4.试行农作物保险计划，加快政策性农业保险及期货市场建设，降低农业生产的自然风险和市场风险。