中国农村改革的核心是“土地革命”

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香港乐施会的年刊要我以2000字的篇幅介绍一下这20多年来农村改革的情况，这实在是个很难完成的任务，因为这20多年来中国农村改革千头万绪，两万字也说不完，只能勉为其难了。不过，根据我的理解，虽然中国农村改革的实践过程和政策研究非常复杂，但都是围绕着土地而进行的，即中国农村改革的核心是“土地革命”。

“土地是农民的命根子”，自古及今，农民占有土地的诉求是强烈而执着的，中国农村改革的发端也即因于此。中国共产党正是通俗易懂地告诉农民，革命就是“”，“”就是“分地”，才激发起农民的革命热情，从而把马列主义与中国“农民革命”有效结合起来，最终夺取了政权。1949年中华人民共和国成立，中国共产党兑现诺言，全国上下“分田分地真忙”，中国农民曾经一度成为土地的主人，也就是在这个时候，农民们真诚地喊出了“没有共产党就没有新中国”。但好景不长，1952年“社会主义改造”开始了，中国共产党要带领农民“走社会主义道路”，农村掀起合作化运动高潮，先是“初级社”，后是“高级社”，1953年下半年到1956年初不到三年时间内，全国农村包括土地在内的所有生产资料被“集体化”了，农民们“当家作主”了，但他们怎么看土地也不象是“自己的”了。就在农民们困惑、抵制——浙江、安徽许多地方悄悄“分田单干”或“包产到户”，甚至发动“反革命暴乱”（如陕西某县）的时候，又于1958年发现“好”，于是，全国农民“跑步进入共产主义”，两三个月时间，全国农村化，彻底“一大二公”了。至此，中国农民既失去了生产自主权，又失去了产品支配权，农民们此时发现，他们已经不仅是公社的“主人”，而且也是公社的“奴隶”，农民生产积极性丧失殆尽。1960年以后，城乡分割的户籍制度把农民牢牢地“固定”在“社会主义新农村”，“牢不可破”，“公社好比常青藤，社员就是藤上的瓜”，从此以后，中国农民就顺理成章地充当起“社会主义大厦”的坚实“基础”了。但是，历史资料已经证明，1958年—1978年的20年间，中国农民的“幸福生活”犹如王小二过年——一年不如一年。

小岗村隶属安徽省凤阳县小溪河镇，是淮河岸边的一个普通小村庄。1978年以前的小岗村，只有20户人家100多人，是远近闻名的“三靠村”——“吃粮靠返销，用钱靠救济，生产靠贷款”。每年秋后，家家户户都要背起花鼓去讨饭。1978年秋天的一个晚上，小岗村农民们作出了一个大胆决定：包产到户，“交足国家的，留够集体的，剩下就是自己的”，这就是后来的家庭联产承包责任制，俗称“大包干”，农村改革由此拉开序幕。小岗村实行“大包干”一年就大变样，不仅结束了20多年吃“救济粮”的历史，而且上缴国家粮食3200多公斤。中共高层的一些明智之士发现，“大包干”是解放农村生产力的有效手段，对“大包干”给予积极支持，后经过激烈的“党内斗争”，中共十一届三中全会对“大包干”基本肯定，1979年中共十一届四中全会对其进行了进一步明确，“大包干”如星星之火，迅速燃遍了中国农村大地。从1982年开始，中共中央连续五年五个“一号文件”，对以家庭联产承包责任制为核心内容的农村政策一步一个脚印地进行充实和规范，从而使家庭联产承包责任制成为“党的农村政策的基石”。家庭联产承包责任制赋予农民部分土地产权和生产自主权，农民生产积极性空前高涨，粮、油、棉产量连年增加，甚至翻番，农民生活普遍改善，整个1980年代，中国农村一片欣欣向荣，农村面貌发生了翻天覆地的变化。

进入1990年代，情况发生了逆转。农民收入增长率连年下降，有些年份甚至成了负数，城乡居民收入差距进一步扩大，农村各种矛盾暴露出来了，农村基层政权向农民乱收费、乱罚款现象层出不穷，农民不堪重负，农村干群关系紧张，许多农民弃田撂荒。为了“促进农民增收”，“减轻农民负担”，“保护农民生产积极性”，中共中央于2000年决定在安徽省进行农村税费改革试点，2003年农村税费改革推向全国。农村税费改革就是要把农村的税费制度规范起来，要求农村基层政府以农民土地总产出的8.4%（农业税7%，另加20%的农业税附加）向农民收取税费，除此而外不得以任何理由向农民收钱、收物，同时进行乡镇体制改革，压缩县乡干部编制，加强民主监督，以减少基层政府财政支出。农村税费改革表面上看涉及的是财政体制和行政体制，而其深层次根源仍然是“土地”问题。其理由有二，一是中央于1990年代确立了中国的社会主义市场经济体制，市场经济的资源配置要遵循效率原则，以土地为生产资料的农业相对于城市的工业是弱质产业，因此国民收入分配必然向城市倾斜，农村就不可避免地掉进“发展中的陷阱”，从这个意义上说，1990年代农民收入增长乏力也就是“合理”的了，这就是为什么世界上绝大多数国家政府都扶持农业、补贴农民的缘故；好在中央已经认识到这一点，2002年进行粮食流通体制改革实验，变对农民的间接补贴为对农民直接补贴，2004年此项改革已推向全国。二是农民负担过重只是表象，实际上，它反映的是农村土地产出已经不足以支撑农村上层建筑，从而引发多种社会矛盾；1990年代分税制改革以后，作为政府主要收入来源的增殖税由中央和省级政府分享75%，市、县、乡三级才共享25%，绝大多数县乡政府的收入来源于农业税，农业税占大多数县乡政府收入的70%以上，有些地方超过了90%，是农村土地产出支撑着中国农村基层政权的运转，中国农村的县乡衙门实际上都是“土地庙”，1990年代由于县乡政府自主权扩大，其机构不断膨胀，而与此同时农业产出占GDP的比重却不断下降，至2003年已经降到15%以下，很明显农村土地有不能承受之重了。由此可见，如果说“大包干”是为了提高农村土地产出，那么农村税费改革就是为了调整土地产出的不合理分配，从而缓解农村社会矛盾。

中国是个人口大国，农村人口占60%以上，农村人多地少的矛盾十分突出，人均耕地只有1.2亩，农村剩余劳动力规模庞大，大量农民要靠外出打工谋生，而农民却没有政府所提供的社会保障，所以，对农民来说，农民所分得的承包地不仅是生产资料，更是他们的生存保障资料，即土地对中国农民具有社会保障功能。在市场经济条件下，土地和劳动力是必须盘活、使其自由流动的两大要素，要实现农村剩余劳动力向城镇转移和农村土地的顺畅流转，就必须给土地对中国农民的社会保障功能寻找一个替代物，正因如此，近年来，中国政府着手进行统筹城乡用工制度、农村养老保险、农村医疗保障等一系列改革实验，虽然步履维艰，但正在奋力前行！

2003年，中央的改革政策进行了战略调整，在中国共产党十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，中央明确提出了当前和今后一个时期经济体制改革的“五个统筹”和“五个坚持”，中央认为，完善社会主义市场经济体制要贯彻“五个统筹”，做到“五个坚持”，即要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用；要坚持社会主义市场经济的改革方向，坚持尊重民众的首创精神，坚持正确处理改革、发展、稳定的关系，坚持统筹兼顾，坚持以人为本。按照“五个统筹”的要求提出改革目标，体现了经济、社会和人的全面发展，体现了改革、稳定、发展三者紧密结合、相互统一的思想，确立了可持续发展观。在“五个统筹”中，“统筹城乡发展”居于首位，自此以后，“三农”问题和农村改革被提高到中国今后社会经济发展的首要问题的战略高度。但这只是“战略”上的变化，在农村改革的“战术”上仍然是围绕“土地”问题而展开的。作为贯彻“统筹城乡发展”的具体措施，中央在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中对今后的农村改革提出了“四点意见”，即“完善农村土地制度”；“完善农产品市场体系，放开粮食收购市场，把通过流通环节间接补贴改为对农民的直接补贴，切实保护种粮农民的利益”；“深化农村税费改革”；“改善农村富余劳动力转移就业的环境······逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的制度”。在这里，中央把“土地”问题仍然作为农村改革的核心问题放在“四点意见”的首位，提出“要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利”，“完善流转办法，逐步发展适度规模经营”，“实行最严格的耕地保护制度”，“改革征地制度”。其核心点就是要逐步培育与社会主义市场经济相适应的土地流转市场，打破土地制度的城乡分割局面，变土地流转的行政化管理为市场配置，这说明，中央对现行土地制度的不完善和土地市场发育不全对我国市场经济进一步发展的制约作用已经有了更清醒的认识。而另一方面，“四点意见”涉及的其他三个问题仍然是“土地”问题的衍生问题，关于农村“税费改革”与“土地”的关系前面已有分析，我们来看另两个问题与“土地”的关系。“完善农产品市场体系”，进行“粮食流通体制改革”，“健全对农业的支持保护体系”，这实际上是为了解决“土地”产出的市场化问题，是“完善农村土地制度”的配套措施，因为农村土地制度的改革方向是，实现土地资源的市场化配置，按照经济学的一般理论，只有要素市场和产品同时均衡，整个经济才能实现均衡，所以，作为生产要素的“土地”市场化了，“土地”产出也就必须市场化。“农村富余劳动力转移就业”也是和“土地”问题紧密相关的，它是中国农村人地关系紧张、矛盾不可调和的产物，同时，“农村富余劳动力转移就业”也是农村土地制度市场化改革的前提，如果不能把农村富余劳动力从“土地”上转移出来，农村土地流转就不可能实现，实现农村土地资源的市场化配置也就成了空话，所以，“完善农村土地制度”和“农村富余劳动力转移就业”这两个问题是“一对双胞胎”。可见，从“战术”上看，在“四点意见”中，“土地”问题是深化农村改革的基础和核心。说今后的农村改革还是“土地革命”，仍不为过！

综上所述，我们很容易看出，二十多年来，中国农村改革虽然名目繁多，但几乎无不与土地有关，土地问题既是改革的原因，也是改革的目标，所以，我认为，中国的农村改革实际上是新一轮的“土地革命”！公务员之家版权所有