土地制度改革：破解“三农”问题的突破口

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【关键词】土地制度改革三农突破口

中国的问题是农民问题，农民的问题就是土地问题。有专家把土地问题称之为“‘三农’头上的土地之剑”。因为农民的所有希冀都寄托在土地上，解决“三农”问题，必须把土地制度改革作为突破口。中国历代的治政者、造反者，无不打着“耕者有其田”的口号争取农民的支持。开辟农村革命道路，就是从土地制度改革着手的。其时，领导的革命队伍每开辟一块农村根据地，首先做的事情就是“打土豪分田地”，他曾热情洋溢地描述根据地分田地的情景：收拾金瓯一片，分田分地真忙。建立新中国之后，我们党所做的第一件事，就是，就是让翻身解放的农民得到一块真正属于自己的土地。而所产生的效果，便是经济恢复速度迅猛异常，短短几年就出现了新中国成立后第一个经济高潮。可惜，农民对土地当家作主的感受很快随着合作化、公社化而淡化了，虽然仍然说农民是土地的主人，实际上“主人”成了一个虚衔。土地主人角色的虚置，一定程度使农民积极性受挫，也导致农民在土地上创造的财富锐减。那时候，农民几乎把全部时间都泡在土地，但出工不出力的结果，便是土地上的收成少得难以裹腹。粉碎“”之后，我们党在发展经济方面所做出的一个最重大的决策，便是根据广大农民的迫切愿望，进行土地制度改革，实行联产承包责任制，再一次把土地分到人分到户。这件事被农民称为“第二次翻身”，而这一次“翻身”，使农民长久压抑的积极性像火山般迸发，乃至创造出前所未有的经济奇迹--短短的时间内便解决了中国几千年没有解决温饱问题。但是，随着社会经济的发展，尤其是生产的社会化与集约化的要求，联产承包的土地制度开始显露出其局限性，特别是随着市场经济体制的建立，土地在一家一户手中经营的方式已出现诸多的不适应，从1984年以来农业生产增速呈不断下滑走势的情况来看，改革开放以来实施的联产承包责任制，其潜力似乎已经挖掘到了最大的限度。因此，如何在联产承包责任制的基础上进行新的土地制度改革，成为社会关注的一个焦点。

一、土地问题：“三农”问题的聚焦

当前社会经济发展有两大趋向，一是城市化，二是产业化。这二者与“三农”问题密切相关，更与土地密切相关。城市化是建立的征收农村土地的基础上的，没有土地为基础，城市化只是空中楼阁。产业化同样如此，产业化中一个最重要的任务，是实现农业产业的转型，而这个转型也是在农村土地上实现的。而二者都有一个共同的着力点：把在土地上经营的大量农民转化为居民和工人。所以，“三农”问题聚焦在土地上，对新世纪“三农”难题的破解，必须围绕土地问题做文章。

1、从联产承包发轫的土地制度变革

联产承包说白了，就是分田到户，实现土地承包。因为联产承包是在社会主义制度下土地集体所有制基础上实行的制度变革，应该说，是一个具有历史意义的土地制度变革。这项变革，是从以唱“凤阳花鼓”著名的安徽凤阳发轫的。凤阳县的小岗村农民在极其贫困的条件下，冒着巨大的风险，偷偷地进行了以家庭承包经营为主要形式的改革试验，打破了的大一统，把土地分散经营，实行包产到户，改革实践只一年就大见成效。这个自合作化以来从未向国家交1斤粮食的村子，第一次向国家缴了公粮。而从小岗村的改革实践由地下转到地上的过程中，中国广大农村经历了从不允许、允许例外、小范围允许的实验过程，最终在全国推广，并拉开了中国农村改革的大幕。

这项变革--实际上是土地制度的改革，用“划时代”、“前所未有”这类词来形容亦不为过。有一组数字可以说明这个变革的意义：1978年，我国农业总产值只有1397亿元，其中种植业为1071.6亿元。1984年农业总产值达3214.1亿元，其中种植业达2195.1亿元，扣除价格因素，1984年比1978年分别增长130.07%和104.84%，平均每年递增21.68%和17.47%。1978年我国粮食总产量为30477万吨，到1984年达到40730万吨，增加10253万吨，年平均增长1708万吨，平均增长率为4.95%，粮食连续6年这样大幅度的增产，在历史上是空前的。棉花在1978年只有216.7万吨，1984年达到625.8万吨，增加了409.1万吨，年平均增长68.18万吨，平均增长率为19.33%，这在我国历史上也是前所未有的。1984年，我国粮棉绝对产量为世界第一，粮、棉从解放以来第一次由进口变为出口。除粮、棉外，油料、糖也都大幅度增产。

联产承包责任制在农村的实施，其意义并不只是算算经济账就能说清楚的，更重要的是对社会政治制度的变革产生着深远的影响，对探索中国特色社会主义道路有着极重要的启示作用，特别是在体现农民对土地的主体地位、实现人权回归方面有了一个良好的开端。这一些，历史还会予以更深刻的评价。

但是，任何一项改革并不能一劳永逸，必须根据时代的变迁，不断“新翻杨柳曲”，用一句时髦的话，要“与时俱进”。从联产承包发轫的土地制度改革也是如此。而且，当农村的改革带动整个社会经济体制改革之后，人们的注意力开始放到了城市，改革的重心向城市转移，因为城市是一个更大的经济增长极，城市有着更为重大的改革攻坚任务。这样一来，在联产承包制实施过程中一度得到缓解的“三农”问题，又开始以新的形式冒了出来，并影响着社会经济的全面发展，土地制度改革又提到了重要的议题上来了。

2、联产承包制之后冒出的土地问题

联产承包制的核心是土地承包到户。但承包到户并不等于一劳永逸地解决了土地问题。20多年承包过程中所发生变数，使得土地问题重新成为“三农”问题的一个焦点。有一个数据表明，当前农村的土地纠纷超过了其他各种原因纠纷的总数，农民上访大部分就是因为土地纠纷。而征用土地以及土地征用补偿问题成为农村土地纠纷的一个矛盾焦点。

近年来，我国征地过程中暴露出来的矛盾和问题越来越多。虽然我国宪法和土地法都明确规定，除法律规定属于国家所有的以外，农村的土地为农民集体所有。但由于这个“集体所有”是个没有实际意义的存在，既不是个法人组织，也没有明确的界定，农民没有行使权利的组织形式和程序。尤其在实际操作中，行使农村土地所有权，特别是行使出让土地的权利的，往往是乡镇干部和政府土地机构。依赖土地为生和最珍惜土地的农民，往往在出让土地问题上没有发言权，农村土地所有权虚置，土地征用及土地征用的补偿实际上由政府说了算。因此，尽管政策强调“土地承包三十年不变”，但很多时候，因为征地，而让承包者并非自愿地放弃了承包权，并在得到少量的土地征用补偿费的情况下最终失去土地、丢掉了饭碗。也正因为此，在征用土地方面成为农村的一个矛盾焦点。根据国土资源部执法监督局一官员透露，仅2003年上半年，全国发现各类土地违法行为超过10万起，涉及土地面积39133公顷，其中耕地19400公顷。而全国开发区规划面积目前也已达3．5万平方公里，圈占的耕地有43％闲置。1987年到2001年，全国非农建设占用耕地3300多万亩，近七成是政府用行政方式征占土地。实际的占用耕地数量会超过这个数字，因为地方政府学会了钻中央政策的空子，用化整为零、隐藏不报的策略对付中央的土地控制政策。现在经国务院批准的用地只占全国用地的10％，剩余大部分用地都是“下边”批的。而下边批准的征地所存在的大量“猫腻”，引起农民的极大不满。

现在征用农民土地多是用于建市场，办工厂，特别是开发房地产等商业用途。主管部门用几万元的价格征用农民土地后，又以十几万、几十万的价格转让使用权，最初农民还因有一点征地补偿而沾沾自喜，而当明白了真相之后，便会爆发出强烈的不满情绪。正是由于征地有非常巨大的利益可图，使得有关部门产生了极不正常的征地积极性。本来应该是控制、保护和监督土地不被滥占乱用的执法机关，反而成了征地拍地的积极推动者。这也是那么多的农村土地被滥占乱用甚至抛荒的主要原因。而且，由于土地使用权流转中存在巨大的利益空间，能够成为一些县市政府财政收入的重要来源和一些为政者的政绩，因此，对土地的征收大权，一些地方政府的主要领导便牢牢把握在手中。更有甚者，由于对有关部门和官员缺乏有效的监督，在这方面出现寻租现象是不可避免的。大量的腐败就产生在土地审批的过程之中。在一些地方，土地转移用途以后所产生的级差收益到底有多少变成了开发商和腐败官员不义之财，是一本难交代的帐。有权威人士提供的一个估计，说改革开放以来有3万亿元的土地级差收益从农民那里流向了其他社会集团。3万亿，如果能够悉数补偿给农民，“三农”问题该能解决多少？

土地是农民的饭碗，征地带来的一个重要问题，是大量被征地农户从此失去饭碗。虽然有一些征地补偿可以作为资本再创业--再找饭碗，但是，在目前社会上缺乏对失地农民的再就业培训的情况下，文化素质和劳动技能偏低的失地农民，失地之后能找到什么合适的工作？现实中，相当多的农民从农业转产后，主要从事一些技术要求不高的体力劳动。而随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，素质低的失地农民就业难度在不断加大。与此同时，一部分农民，尤其是一些青年农民“高不成低不就”的心理作祟，形成就业上的障碍。还有一些农民分到土地征用款后，很快就花光，由此成为没有土地、没有资金、没有生活保障的“社会游民”。

3、新的土地制度的改革面临着三大难关

土地制度要创新，这是众多人的呼声，但必须解决三大难关：

第一大难关：如何在保证农民对土地的独立经营权的基础上，实现对土地的集约化经营。把已经分散经营的土地再集中起来，而又不能采取过去的行政方式，特别是要在农民自觉自愿的基础上，并能保证农民集中经营的利益大于独立经营的利益，这是一个让各级领导都十分头痛的问题。

第二大难关：随着人口的增长，以及城市化进程的加速（城市化要占用土地），地少人多的现状会越来越严重，如何尽快把聚集在农村土地上的劳动力转移，更是一个刻不容缓的问题。农村劳动力转移不及时，特别是失地农民获不得新的就业机会，生活又无保障的情况下，这是个要命的问题，从中央到地方都不能不三思再三思、重视再重视。

第三大难关：如何真正确定土地的真正拥有者。使“集体所有”实质化、具体化。在土地私有化不能被认同的情况下，如何使农民对土地的使用实权化，是一个必须解决的问题。因为土地流转，是在土地权真正为农民所有的情况下才能进行的。尽管法律保障农民的土地使用权，但所有权不属于农民，使得土地流转时，农民仍然处于一种被动的地位。例如，在政府征地时，农民要求的征地补偿在没有超过政府所限定的额度时，政府会承认农民对土地的支配权，如果农民对征地所要求的补偿超过政府的额度时，或者农民一口咬定不流转--不肯被征用，有的地方就会用另一种说法了：你只有土地使用权，而没有所有权，你没有权力这么做！

二、关于土地制度创新的几种思路

关于土地制度的创新，是一个在理论界争论比较激烈的问题，各级党政领导应该从争论的各种观点中理出正确的思路，从而对土地制度的创新做出正确的决策。

当前，对土地制度的创新，有以下几种思路：

1、土地私有化

主张土地私有化者认为，只有将土地所有权永久性赋予农民，农民才会珍惜、保护土地。只有将土地所有永久性地赋予农民，土地成了私有财产，农民真正对土地有了处置权，土地才有可能成为可以自由流通买卖的商品。在他们看来，土地私有化之后，那些种田能手就有可能通过市场化的手段拥有大量土地，大规模的农业经济才能够有效地进行，农业的规模效应才真正出现，农业产业化经营才可能变成现实，农民奔小康的目标的才可能实现。同时，他们还认为，土地私有化不仅对经济发展有重大意义，而且对减少社会纠纷、安定社会、稳定地方财政有重大意义。因为，土地私有化后，土地市价上升，土地交易增加，地方财政收入增加，也使地方财政、地方基础设施、地价之间的关系制度化，使地方经济获得快速发展，使地方政府官员的收入提高和士气提高。

对于土地私有化的建议，很多人认为不可取。一是基于当代中国的特殊情况，实行土地私有化不现实，土地的私有化并不能真正给中国带来经济利益，二是土地私有化会受到政治制度和社会意识形态的刚性约束。更重要的是，由于土地私有，在国家对其失去控制的情况下，会带来诸如土地兼并、贫富分化、农民被抛离土地等一系列社会问题。封建时代地主豪强进行土地兼并给农民和国家带来的深重灾难，任何执政者都不应忘记。

2、土地国有化

提出土地国有化，是针对目前所提的“土地农民集体所有”所产生的种种弊端而言的。在持土地国有化观点的人看来，土地农民集体所有只是一个空虚的概念，农民在土地上的权利根本落不到实处，那些行使所有者职能的机构还不能真正代表农民的权利。因此，与其由这些组织行使农地的所有权，还不如由国家行政机关直接行使农地使用权，这样或许能真正保护农民在土地上的权利。

提出土地国有化的理论，有一个这样的假设，即认为国家是可以保护农民在土地上的权利，而现在的所谓集体的代表是不能保护农民在土地上的权利的。而实际上，他们忽略了一个重要的前提，即土地国有化后，谁来代表国家行使保护农民土地权利的职能呢？如果落实下来，相信仍然是在“集体所有”情况下代表农民土地权利的那些人。如果在农民集体所有的情况下（这个时候，农民还与土地所有权沾了一点边，至少是名义上的所有者），他们不能代表农民在土地上的权利，那么，在土地国家所有的情况下（这个时候，农民能名义上权利都没有了），他们就能代表农民在土地上的权利吗？须知道，国有的土地还是要分给一家一户的农民去经营的，国家能够一家一户地去与农民打交道吗？还不是那些国家工作人员。而且，实现国家所有，一定会建立一套上至中央下至乡村、组的土地租赁业务机构，既增加了管理费用，效果也不一定现在好。更要命的是，土地属于国家所有之后，地方的积极性何来，利益的驱使，会不会导致地方政府在土地问题上来个“上有政策下有对策”呢？因此，土地国有化似是一个不大可行的方案。

3、土地永佃制

土地永佃制可谓新瓶装旧酒，奉古制而略作变通的一种思路。持此观点者，认为要解决当前土地制度存在的问题，就要像明、清时代那样，实施永佃制，让农民对所佃租的土地具有永久使用或耕作的权利。而之所以搞土地永佃制，就在于要赋予农民对土地的永久使用权和实现土地的自由流转。这个方法固然妙，但却忘记了一点，过去的永佃制是想把农民始终留在土地上，我们今天所要做的事情，是把农民推进城。如前所言，仅十年内，就将有1.5亿个农民进城，成为城市居民，那么，永佃制对他们有什么意义。十年内永佃的土地将发生如此大的变化，还叫永佃吗？我们再作另一个与永佃制相反的假设，即进城的农民不愿把属于他们永佃的耕地拿出来流转怎么办？而按法律制度，谁也剥夺不了他们的永佃权，这种情况下，怎么解决今后农村耕地再分配及土地资源充分利用的问题呢？

如果说，提倡永佃制者的出发点是为了促进土地流转，那么，能够在不触动现行土地制度的基础上，通过法律程序直接赋予农民土地自由流转的权利不更好吗？前不久通过的《土地承包法》不就作了这样的规定？其中就特别强调发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款（第35条），强调土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴（第37条）。这些规定有利于农村土地使用权的相对稳定，有利于农民保卫自己对土地的使用权、转包权、出租权、互换权、转让权、继承权等权利。这些规定使农民在承包期内捍卫自己对土地的排他性使用，抵制以权谋私的村干部对他们利益的任意侵犯方面，进一步有了法律的依据。有了这样的法律的规定，还需要另行一种永佃制吗？

4、土地集体所有制

这是一个与中央口径相一致的提法。持此观点的迟福林先生认为，农村土地集体所有就是农民共同所有，这符合我国《宪法》与《土地管理法》的精神，也符合中国农村的文化传统，历史上，社区农民把土地看作自己的。“农村集体”可以理解为所有农户或成员联合成一个整体，对所拥有的土地享有法律的最终归属权、管理权、控制权和收益权，还可以理解为集体中每个成员对于土地拥有公平的占有和使用权，集体土地所有权也可以划分股份，每个人平均持有，实现土地的资本化。土地股份作资本，可以参与社会资本重组或股份制合作企业，也可以变成土地资源，自己直接占有和使用。

这种主张的最大好处在于它可以保障现有产权的稳定性，避免由于产权变动带来的不稳定和成本的增加，以及一些不可知的影响。过去，我们指责这种土地所有制的权利与义务不明确，“集体所有”使土地使用者的权利虚化，但是，《土地承包法》的颁布，某种意义上弥补了它的不足，使土地所有者和经营主体之间的关系更为合理，更为规范。

5、公田制

公田制是作者在土地集体所有的基础上提出的一个新思路。公田制不涉及整个大的土地制度，是一个独立的单项制度。是适应国家减免农业税的情况下实施的一项解决乡统筹、村提留的新制度。

我们不妨设想一下，如果所有的农业税费取消了，土地管理也与乡、村无缘了，乡、村从农民那里获得统筹、提留也少了，今后乡村组织靠什么维护正常运转？村里的公共事务谁来管，村民之间的矛盾谁来调解？在没有任何收益的情况下，谁愿来出头管村里的陈谷烂芝麻的那一档子事？尤其在市场经济条件下，那些管理者的工资谁来付？有人会说，由政府来管，可是，农村一家一户的事情，政府管得过来吗？

中国过去是个宗族社会，尤其是农村，往往是族长是最高权威，就管理着一方的事务。族长管事的工资谁付？那时，最大的经费来源，就是由族民凑钱购置的公田--族田，公田是全家族永久的公共财产，任何时候、任何人都不能出卖，但可租佃。族长则对公田负有管理、租佃权限，其租佃获得的费用就充任族中公务费用。如今在农村不是族长管理，管事的是党支部与村委会，他们进行乡村管理的开支从哪里来呢？是不是像过去的宗族那样，设置一定数量的公田，村里有了公田之后，可以由村里的主事者租佃出去，其所获租佃费充作村务活动经费，公田是集体所有，但公田与农民承包的土地有一个最大的不同，就是农民的土地可以租佃、转让、出卖，而村里的公田只能出租或由村委会自主经营，不能转让与出卖。为了激励村委会对公田的有效管理，可以对公田采取定额包干的方式，即村委会如果把公田经营得有很好的效益，那么，可以从效益中提取一定比例奖励给公田的管理经营者。实施这种制度最大的好处，就是避免村委会借收取留款项乱收费，加重农民负担。而且使村务活动的经费有一定的保障。

当然，公田制还只是一个初步设想，还要进一步丰富其内容，权提出，以抛砖引玉。

三、土地制度改革的新举措

美国农村发展研究所的罗伊·普罗斯特曼教授提供的研究报告认为,农村土地制度的新一轮改革将是中国未来经济中一件影响深远的大事。他认为，“如果土地不能流通,那就是一块''''死资产''''。”他说,“农民无法利用土地获得所需要的资金,国家的资产表上也就没有这一项。”而如今,《农村土地承包法》让这沉睡的巨大资产有了苏醒的征兆。“比如,可以考虑让农民用土地使用权作为抵押,从银行得到贷款”罗伊·普罗斯特曼说,“中国农民缺乏贷款来源。如果农民没有进行土地改善所需的资本,即便把土地的使用权稳定了也无法推动农民的投资。国际经验告诉我们,能否进行土地抵押贷款是发展农村资本市场、增加农民贷款来源的关键因素。”如果土地流通的设想能够得以很好地实现,农村土地市场便有可能形成,土地使用权也因此变成了一个可以测算的财富,价值得以体现。罗伊·普罗斯特曼选择巴西、印度等与中国人均GDP相近的国家和地区作为参照,测算出每公顷耕地价值约为5000美元。根据不同的贴现率,30年净现值相当于所有权的70%-95%。因此,据他估算,由于农民确立了对土地的长期使用权和转让权,中国1.35亿公顷耕地的价值将得到极大提升,总价值将达到5000亿至6000亿美元。

实际上，罗伊·普罗斯特曼教授对中国的土地制度发展太乐观了，因为，尽管《农村土地承包法》与原来的土地制度相比，有了一些创新，但新一轮农村仍然建立在“土地集体所有”的基础上，农民对土地的所有权并不完整，农民或许可以转让土地使用权而获得补偿，但尚不能把土地作为实物抵押给银行以获取银行贷款，至少，从现行的政策中，但没有看到银行愿意把农民承包的土地作为抵押物的迹象。

因此，对新一轮土地制度改革的构思，我们还只能实事求是，在当前政策允许的范围开展。

1、在法制化的轨道上进行土地制度创新

关于农村土地制度改革，有两个法规为依据。一是《土地管理法》，一是《农村土地承包法》。这两个法规，是直接关系土地承包与流转的具体操作规定的。特别是《土地承包法》的颁布实施，被称为中国土地制度的第三次创新（中国土地制度的第一次创新是1950年以后，废除了封建土地所有制；而1979年开始的包产到户的家庭承包制则是中国土地制度第二次创新，这样的制度在很短的时间内就基本解决了中国的温饱问题；而《农村土地承包法》是中国土地制度的第三次创新），其中所赋予的农民长期而有保障的土地使用权，其中所提出的农村土地使用权有偿、合理的流转，必将给中国的农民带来巨大的变化，必将引导农村土地制度改革步入法制化轨道。

《农村土地承包法》的《总则》指出，这部法律是根据宪法制定的，其目的是为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。《农村土地承包法》说，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、黄滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。

《农村土地承包法》是以国家在农村各项方针政策为指导，总结了改革开放二十多年来农村土地承包中的经验，把国家的方针政策通过法律的形式变为国家意志，并为各项方针政策的连续性和稳定性提供了更加坚实的保障，对于更好地保护广大农民的合法权益，促进农业和农村经济的发展，必将发挥重要的作用。可以说，这是广大农民保护土地权益的一把尚方宝剑。

2、进一步稳定农村土地承包制度

要切实保障农民对承包土地的经营自主权利。依法保护农民承包土地的经营自主权是巩固农户家庭承包经营的市场主体地位的重要保证。确保农民承包农村集体土地从事农业生产的经营自主权。

要保障农民对承包土地的流转选择意愿。流转选择权是农户依法享有土地承包经营权的具体体现。流转与否、流转给谁、流转价格、流转形式等均应由拥有承包权的农民与受让方平等、自愿、协商确定，不应强迫农民接受指定的流转对象和价格。

要保障农民承包土地应得的收益。承包农村土地的收益、流转土地承包经营权的收益应全部归农民所有，不应有任何截留、扣缴、挪用。承包地被征用或占有，农民有权获得补偿，补偿价格应按市场规律科学、公正地确定。

要保障农民对承包土地的自主利用。农村土地归农民群众集体所有，不得买卖。依法取得土地承包经营权的农民，可以依法采取转包、出租、转让、互换等多种形式，把承包期内的承包地流转给其他农民或企业从事农业生产。当然也应允许农民自愿放弃土地承包经营权。

3、建立有序的农村土地流转机制

土地流转不仅涉及农村土地承包关系的稳定和广大农民的切身利益，还涉及土地资源的合理配置和现代农业的建设，需要从完善生产关系和发展生产力去统筹考虑，既要公平，又要兼顾效率。土地流转应在保障农村土地承包关系稳定的前提下，按照市场经济的要求建立合理的土地流转机制，发挥市场配置农村土地资源的基础性作用。要确保农户的土地流转主体地位。农民既是农村土地承包的主体，也是农村土地流转的主体。土地流转由农民自主决定，不应强迫、也不能阻碍农民依法流转承包地。要坚持多样化的土地流转形式，因地制宜，形式多样。要通过竞争机制形成土地流转价格。

土地流转要按照明确所有权、稳定承包权、搞活经营权、保障收益权的要求，以及依法、自愿、有偿的原则规范有序进行：

一是要注重条件、因地制宜。土地流转需要一定的客观条件，不能刮风，不能下指标，不能不顾经济发展水平采取搞运动的方式推行，也不能用收走农民承包地的办法搞劳动力转移。

二是要依法流转，规范有序。土地流转必须不折不扣地执行有关法律法规和中央政策。在承包期内，村集体经济组织不能单方面解除承包合同，也不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同。不准收回农户的承包地搞招标承包，不准将农户的承包地收回抵顶欠款，不准借土地流转改变土地所有权和农业用途，流转期限不得超过农户承包地的剩余承包期。村组的决议和村规民约，只能在法律法规和中央政策许可的范围内制订，与其抵触的，应予纠正。

三是要自愿选择、互利有偿。农户是土地承包和流转的主体，对承包土地依法享有自主的使用权、收益权和流转权，有权自主选择是否流转、流转对象和流转形式。在土地流转过程中，决不允许用行政手段强行流转，也不得指定流转对象、数量、期限、租金等。集中成片流转的，必须征得农户一致同意，或通过农户认可的换地等办法解决。由乡村集体经济组织引导的土地流转应当公开透明，不搞“暗箱”操作。

四是要坚持市场导向，优化配置。充分利用市场竞争机制，注重效益优先，强化市场配置资源的宏观引导作用，鼓励土地经营从低效益向高效益转变，逐步发展适度规模经营。推动土地流转走向市场化途径。

五要健全制度，查漏补缺。包括土地流转申报、审批、登记、流转合同签订、鉴证、兑现、流转合同纠纷调解与仲裁以及日常监督等一系列规章制度。

4、建立农村社会保障体系是农村土地制度变革的配套措施

一号文件从维护农民权益出发，提出了进一步深化农村土地制度变革的具体举措：一种是土地换保险，安置政策以养老保险安置为主，辅之以在一次性经济补偿基础上的自谋职业，将被征地农民统一纳入城镇居民社会保障体系。另一种思路是集体建设用地入市，农村集体建设用地使用权流转的收益，一部分用于农民的社会保障安排，一部分留于集体发展村集体经济，大部分仍分配给农民。第三种做法，是土地所有权不发生变化，在转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等形式的使用权转移行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。通过土地制度的变革，使失地农民有生存权和发展权，使留在农村、从事农业的农民有生存权和发展权。

中国社科院学者党国英从保障农民土地交易过程中的收交益出发，提出尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地农民保障基金”。他认为，建立“国家失地农民账户”是基于下述考虑：为防止农民将卖地的收入短期内用光，可以将卖地的一部分收入存入专项账户，不一次性发给农民。设计一种办法，让农民陆续使用这部分资金或这部分资金所产生的利息。这项工作有一定的复杂性，中央政府可以提出指导性意见，由各地根据自己的特点实施具体方案。也可以将这部分资金与地方社会保障基金的使用统一起来，使农民与城市居民获得一致的保障水平或者比城市居民略高的保障水平。公务员之家版权所有

党国英还设计了一种替代耕地占用补偿金的新税种（例如叫做“农地交易特别税”）实行累进制，将高出一定水平的货币化的级差收益集中到国家手里，建立“国家失地农民保障基金”。就是说，对于一些大中城市的郊区和一些发达的对外开放地区，在土地交易总收入中扣除了必要的部分（主要是农民的安置费和“失地农民账户”资金这两个部分）以后，对其余部分实行累进税，将相当一部分资金集中到国家手里，形成全国统筹使用的“国家失地农民保障基金”。“国家失地农民保障基金”的主要用途是：第一，对一部分失去耕地以后所获得的补偿收入不能满足生活保障需要的农民进行援助。特别在一些落后地区，由于公用事业发展需要而导致的土地征用中，农民有可能不能获得足够的补偿（因为土地的市场价格很低），需要“国家失地农民保障基金”进行转移支付，以帮助这里的农民。第二，开垦或复垦一部分土地，安置因公用事业征地而丧失土地的农民。第三，补充“国家失地农民账户”的资金不足。党国英的这种设想有可操作性，是值得有关决策部门认真考虑的一个好建议。