农村土地权益问题需引起重视

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目前，我国农村土地权益问题主要有两种，一种发生在农村集体内部，系集体管理者（村两委）对土地进行不恰当调整所造成，在这种调整过程中，集体管理者可能以种种理由加重承包地的负担，形成对集体土地的共同所有人即普通村民的权益侵害。另一种来自农村集体的外部，一般发生在地方政府强制征用农村土地的过程中，其直接表现就是农民失去土地，同时得不到合理补偿。目前，我国农村土地权益问题已经相当严重。据不完全统计，1998年以来，全国土地违法案件达71万宗。

一、当前农村土地侵权现象的危害

第一，农村集体以及作为集体成员的广大农民的合法权益被侵害。有调查表明，多数地方征地收入分配的大致比例是：农民得10~15%，集体得25~30%，地方政府及其机构得60~70%。

第二，造成大量失地农民，影响社会稳定。从各方面提供的情况来看，我国现有失地农民应当在4000万人以上。据了解，部分农村地区的一部分失地农民得到了较为可观的补偿，更多的人所得到的补偿则很少，甚至仅能维持两三年的基本生活。同时，大多数失地农民或者缺乏适合的非农就业机会，或者缺乏必要的非农就业技能，因而难以实现职业转移。大量失地农民的存在，已成为突出的社会问题和威胁社会稳定的严重隐患。

第三，土地资产流失问题严重。目前，在许多地方，从农村征来的土地已通过种种方式被化为私产。例如，在江浙一带，地方政府争相降低地价，招商引资，一些地方甚至声称要对外商投资实行零地价、负地价政策。在这种情况下，不可避免地要出现土地资产流失问题。据国土资源部统计，20世纪80年代末以来，因土地出让、转让而造成的国有资产流失（农村土地被征用后就变成了“国有资产”，占全部出让、转让土地的90%以上），最保守估计每年也达100亿元以上。

第四，造成严重的土地浪费。调查表明，在不少地方，政府提供的土地价格低廉，而因土地转变用途所形成的级差地租则非常可观，因此不少开发商、投资商借机大量圈地，土地到手以后，并不进行开发，而是待价而沽，进行土地投机。除此之外，在不少工业园区、开发区中，土地利用率较低。

第五，在征地、批地的过程中，出现了较严重的腐败问题。一些地方的政府官员在征地、批地时滥用权力。另外，乡（镇）政府和村集体侵吞农民应得土地补偿款，也是不容忽视的腐败问题。

二、造成农村土地权益问题的原因

第一，农村集体的土地所有权得不到切实的保障。经济体制改革以后，农村最终形成以社区（村或村民小组）为外部边界，土地归社区（集体）成员共同所有，经营权由社区成员均分承包的体制。宪法第10条第2款明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”但是，法律规定在一些地方没有得到应有的尊重。一些政府部门为了自身利益而征地时，便说“土地是国家的”,以此为借口强制征地。

第二，法律规定本身不完善，给一些地方政府曲解法律创造了空间。例如，宪法规定，国家可以为了公共利益“征用”农民的土地，且征用的原则是“适当补偿”（而不是等价交换的市场原则）。从目前新的形势看，这种规定一方面潜在地否定了农村集体的土地所有权，损害了农村集体土地所有权的完整性，从而否认了作为集体土地共同所有权人的农民参与土地定价的权利；另一方面，则把农村土地用途改变的批准权完全保留给政府，这意味着农村土地必须首先成为国有土地，亦即必须通过政府的征地行为，然后才能成为非农用地。

第三，政府在征地和买卖土地活动中的权力，一开始就未置于强有力的监督之下，几乎没有任何硬性约束。法律授予政府征地的权力，却没有明确规定能够体现公正原则的增值收益分配标准，从而加大了土地征用的随意性和投机行为产生的可能性。法律也没有规定严格的土地征用公告程序和有效的惩罚制度，公众无法对征地过程进行监督，上级政府的严惩也往往难以及时和到位，以致权钱交易、利益交换能够轻而易举地在幕后进行。

第四，一些地方政府通过征地来创造经济发展成绩。目前，虽然我国已经确立社会主义市场经济体制，但政府继续承担着直接介入和推动经济发展的职能，经济总量及其发展速度成为考核各级政府的主要标准。但在发展经济的过程中，地方政府掌握的资源却有限。因此，在有关土地的法律规定尚不完善的情况下，“以地生财”成为一些地方政府的基本选择，在放松税收政策的余地已经非常有限的情况下尤其如此。农民因失去土地而失去的大量权益，变成了地方政府统计中的GDP，变成了地方政府的政绩。

三、解决农村土地侵权问题的建议

第一，进一步完善或改革农村土地产权制度。在立法上进一步明确农村集体的实体权利，并确保土地的处分权不为集体管理者所独享，而是完全掌握在作为集体土地共同所有者的社区成员手上，在土地用途改变或交易等重大问题上，集体管理者无权单独做出决定，而只能由村民大会或村民代表大会以民主的方式做出决定。公务员之家版权所有

第二，取消农地土地征用制度，按照等价交换的市场经济原则建立规范的土地交易市场，重新界定各级政府在土地交易过程中的角色和职能。现行的征地制度属于计划经济性质的补偿制度，因此，应该通过立法，收回政府的征地权力，让政府退出土地交易过程，转而担当土地交易裁判者以及交易弱势方保护者的角色；同时依法对土地市场进行管理，培育规范的土地交易市场，并对进入交易的土地的种类进行监督和审批，尤其要通过这种监督和审批来保护基本耕地。

第三，采取积极措施，保障农民利益。充分重视土地对农民的保障功能，制定能够确保农民获得生存保障的征地补偿标准，并鼓励采取土地入股等方式来满足农民的利益要求；创设允许农民参与被征用土地定价过程的制度化渠道，赋予农民谈判的权利，提高农民谈判的能力；坚决遏制一些地方政府不顾及农民利益、不考虑农民意愿的强制征地行为；强化对征地的制度化管理和监督机制，制定征地公示制度和有关规范，最大限度地减少征地、批地过程中的权力滥用与腐败问题。