中国土地问题解构

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有人将近几年来的土地交易称之为中国房地产业的第三次革命，而农村的土地流转则被称为是中国的第三次土地革命（使贫苦农民获得了赖以生存的土地，承包又使农民第二次获得了土地的使用权，现在土地流转是第三次革命），但更多的人直称为中国的“圈地运动”。对于在这场正发生于中国大陆繁荣时代的土地革命或者说“圈地运动”，对于土地与中国原始资本积累的盘根错节，实在有太多的值得诉说和反思的地方。

国有土地资产流失

从国有土地资产流失的分类来看，主要有3类：一是土地资产的显性流失与土地资产的隐性流失。前者是指国家作为土地所有者应得的收益流入土地使用者、土地开发者或其他企业或个人的手中，形成国家土地收益的有形损失。隐性流失是指国家作为土地所有者的权益虽然没有被其他单位和个人获取，从表面上看并没有受到侵犯，但土地资产的实际流失却是存在的。

二是一级土地市场的流失与二级土地市场的流失。一级市场的流失表现为土地出让过程中的流失；二级市场的流失表现为获得土地使用权后，利用土地使用权进行交易过程中发生的流失。

三是存量土地资产的流失与增量土地资产的流失。增量土地资产流失是指新增土地供给过程中因划拨供地或低价出让带来的土地资产的直接流失，以及增量土地供应失控、土地价格上升缓慢所导致的土地资产的间接流失。存量土地资产流失是指原行政划拨地低效利用和自发进入市场引起的流失。

分析土地资产流失的原因，首先是土地市场化程度不高。

目前，企业取得土地的方式基本上可分为三种类型。市场取得：企业通过出让、转让、出租和国有土地入股方式取得的国有土地使用权；半市场化取得：企业通过有偿划拨方式取得的土地使用权。主要指国有企业通过交纳一定数量的基础设施配套费而取得的有限制的土地使用权；非市场化取得：老企业通过无偿划拨方式取得的国有土地使用权。目前我国协议出让土地比例过大。据统计，截至2000年年底，全国出让土地总量中，以招标、拍卖方式出让的土地量也只占到5%.而且价格机制作用十分有限。一是地价形成的市场机制不健全，在地价的确定上透明度低，土地价格确定的随意性大，人为干预地价的现象还很普遍；二是价格差异大。三资企业和内联企业只需交纳与土地使用税相似的土地使用费，它们的单位土地成本只相当于从土地市场取得土地的单位成本年利息的几成，而通过半市场化有偿划拨方式取得的土地使用权其土地成本则相当于出让用地成本的4～7成左右。

此外，土地有偿使用方式也比较单一。以出让金偿付方式的单调性为例，它是指土地使用权受让方以一次性支付出让金的单一的土地出让方式，这种偿付方式难免产生一些问题：从土地所有者角度来看，出让土地向用地者一次性收取数十年的土地出让金，看起来可以一次性为政府带来丰厚的收入，但实际运行结果却严重影响土地所有者的利益。从用地者角度来看，不少用地者难以一次拿出大量资金购买土地使用权，其结果是：要么拖欠土地出让金，要么是政府低价出让，甚至妨碍土地市场化进程。其次是土地宏观调控不完备。目前我国土地资源配置仍带有计划经济体制下行政分配的特点。如：擅自改变土地规划，改变土地利用结构，降低土地利用效率；土地供应缺乏透明度等。

土地宏观管理中的突出问题是多头供地，本来真正代表政府供地的是各级国土部门。可是目前代表政府统征土地、供应土地的单位太多。另一突出问题是多数城市政府采取直接生地上市，放弃对生地的开发权，把基础设施、配套设施、征地拆迁等工作全部交给开发商或用地者。这就等于放弃了获取巨额土地增值的机会。

农村土地向城市土地流转

在土地的流转中，还有一个大项是农民的土地向城市土地转化。

中国20世纪90年代“圈地运动”最鲜明的特色就是：主要发生于城市及其周边地区，其中有许多都不是“公地”。1982年的《宪法》把它们宣布为“国地”———“城市的土地归国家所有”。对于被逐出原地的城市居民或改变身份的乡村农民来说，只补偿地上部分（含安置），私房土地使用权“视同划拨”。也就是说，城市的土地在1982年之前视为非市场性之地，要经过“政府之手”才能进入市场。由于农民对于土地的产权是残缺的，农民不能得到土地流转的全部剩余。农民土地向城市土地流转的过程，实际上成为国土制剥夺农民的过程，也成为不少地方创造政绩、增加财政收入、改善部门福利以及腐败的捷径。

据国土资源部门统计，目前沿海14个省市的实际占用耕地都突破了规划指标，其中有的城市2010年的建设用地指标在2001年已基本用完，前几年地方政府土地出让金收入每年平均在450亿元以上，其中纯收入年均159亿元，而同期征地补偿费只有91亿元。2002年上半年，全国累计收取土地出让金达到6000亿元，其中就有相当部分是良田。

周其仁教授精辟地分析了按照现行土地制度，农地一旦转为工业或城市用地，就由“民土（农民集体所有、家庭承包经营）”变为“国土”的内幕。简单而言，民土变国土是一个“三连环”的过程。

第一环，农地征用。政府根据发展规划，按照一定的行政审批程序，将农地征用为工业或城市用地。

第二环，向集体支付补偿。农户虽然拥有长期的土地承包经营权，但是只要涉及到征地，还是由“集体”（也就是几位乡村权力人物）出面，协调政府征地、领取并分配征地补偿。在征用制之下，土地并没有被买卖，当然更无涨价之虑。

第三环，土地批租。政府向集体支付了征地补偿金之后，就可以放手批租土地了。当然，这里批租的是土地在50～70年间的使用权，而不是土地所有权。

以上这样一套土地制度，为解决工业化和城市化占用农地，混合了“土地不得买卖和涨价归公”（征地制）、“国家工业化”（超低补偿）、制（惟有“集体”成为农民合法代表）和“香港经验”（土地批租制），在全世界可以说是惟独中国所独有、自成一家。这套组合起来的土地制度，有以下值得注意的特征：（1）决定工业和城市用地供给的，既不是农地的所有权，也不是农地的使用权。就是说，农地产权在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参加讨价还价。（2）政府对工业和城市用地需要做出判断，运用行政权力（包括规划、审批、征地）决定土地的供给。（3）权力租金———而不是土地产权的权利租金———成为目前农地转向工业城市用地过程里基本的经济刺激。在如此约束之下，各相关方将如何行为呢？

国土资源部“征地制度改革研究”课题组调查发现，集体及农民尽管对以每亩5000～8000元的征地费取得如铁路、公路等基础设施用地有意见，但仍能识大局，如期交出土地，但对如房地产开发类的经营性用地，则意见很大。他们认为以几万元一亩的征地费征走，一开发就值几十万元一亩，大量的土地增值被开发商或当地政府所得，因而普遍存在阻挠征地、讨价还价的现象。

耕者有其田，这是一个世纪以来中国政治家所遵循的主张。但在今天，农村的情况有了很大的变化，将近1.5亿农民变成了乡镇企业的工人，将近1亿人外出到城市工作。如此众多的“农民”脱离了耕作，但延续下来的土地制度并没有改变。按人头承包土地还在继续，并且又通过延长承包期一包30年固化了这一制度。但劳动力是在不断流动的，不用说30年，就是在三五年间，人口就可能流动走了。那承包的土地又有何用？再转租给剩下的其他农户吗？

农村的土地制度已经面临着严峻的挑战，特别是在城市化浪潮到来之际。土地资源不能市场化将严重影响中国经济今后的发展。按规划，今后15年内至少要有1.5亿农民转入城市。他们转入其他行业的资本是什么？城郊农民一般是在土地被征用后转入第二和第三产业的。土地征用费是他们转产的过渡费用。非城郊农民怎么办？他们的土地是否也能转化为资本，成为他们产业转移的保障？如果能将土地产权划归农民所有，他可以在进城之后将土地卖掉，使剩下来的人耕种更多的土地，使土地经营集约化，从而提高生产效率和实现大机械化。但现行的土地政策只能使有限的土地无限细分下去，这是一种典型的小农经济思想，已经跟不上历史发展和时代的步伐。公务员之家版权所有

中国土地制度的变革与出路

解决中国土地问题的根本出路，近期应以保障农民土地的使用权、保障公众利益为目标强化管理，打击腐败，维护公平；长期则应转向明确农民对土地所有权而不是含混不清的使用权，让土地自由交易，并在此基础上构建以土地税为主要调控途径的政府对土地的管理模式。

1.土地变革的近期目标：改变征地制度，实行市场交易国家征地是目前圈地运动中引起矛盾最多的地方。因此，在不改变土地制度的前提下，首先要规范征地，必须明确国家与公民的权利义务关系。

随着经济、社会的发展，公共利益用途的范围也在变化，因此是否需要更具体地划分范围并不重要，重要的是必须在土地征用制度中设计一项审核机制，即由指定机构审核征地项目是否符合公共利益。

2.土地变革的长期目标模式：土地的自由契约制度中国今后的土地制度变革总的方向应该是走自由契约制度，为此，需要明晰产权，完善公共管理。

（1）从使用权到所有权：明晰土地的产权。我们认为，中国现行的土地集体所有、农户承包经营的制度框架，已不可能作为一种基础性的制度，继续支撑中国农业的长期发展、支持中国的城市化，因此长期内，政策努力和立法都必须有根本性突破。

（2）完善政府对土地的管理，主要应通过土地税来进行。

土地是国家和社会最大的资源和财富，是生产要素市场中价值最高的资产，只有减少人为因素对资源配置的干预和不合理控制，才有利于遏制权力进入市场，从源头上遏制腐败行为的发生。