“村财乡管”：行政权利的一种错用

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最近几个月到基层调查，发现不少农村中除了原有的征地、拆迁、计划生育、宅基地、选举、干部贪污等热点问题以外，又增加了一个新的话题：“村财乡管”。顾名思义，就是“村子里的财务”让“乡政府来管着”

“村财乡管”的具体形式

记者所调查的几个县几十个乡，对“村财乡管”采取的具体方式是，有的对所有的村全部采用这种方式；有的抽出一两个乡做试点；还有的因村而宜，如某个村集体企业实力雄厚，村集体资金较多，或有被大量征地、搞建设项目，村集体积累数额较大，易发生违规事情；或者虽然说村集体资金数额不是特别大，但村班子涣散，村民反映比较强烈等，这几种情况中有任何一种出现，都对该村实行“村财乡管”。

“村财乡管”的具体操作方式，各地也不尽相同。最基本的做法是，村里的钱和会计的账都保存在乡里，村里要花钱，需要由村委会写出申请，村民理财小组同意，然后报乡里批准。报账时也是这个程序。也有的乡管的更具体，连村委会的公章也要统一集中到乡政府保管，如村里需要用公章，有村干部写证明到乡里去盖章。为了确保资金的安全，乡村两级互相制约，取款时用的财务章和法人印鉴乡、村各保管一个。不过，这种情况比较少，多数还是都保存在乡里。

虽然各地对“村财乡管”的操作方式管理的很具体，但从县到乡的政府部门很少有制定一套适合本地特点的规范性文件，包括“村财乡管”的运行方式、各自的职责、以及发生问题后如何追究责任等。

基层政府：“这是逼出来的办法。”

不少县、乡两级政府的有关人员在谈到“村财乡管”时，对记者谈的最多的一个原因是，这是逼出来的办法。县里的领导认为，作为村级的领导干部，在掌握了集体资金后，如征地、租赁、企业收益等，如果监督措施跟不上，就有可能要出大问题，挥霍、贪污、赌博、投资失误等随时都可能发生。他们说，在没有实行“村财乡管”以前，曾有这样的教训：有个村在上级拨给几十万元的征地补偿款以后，村干部大肆挥霍，一顿饭就吃掉几千元，也有的把村集体的钱用来买彩票、或借给别人开公司，最后事情败露，有的受处分，有的被判刑。这都是教训，我们政府应当对村民的钱，对村干部负责。

乡里的干部认为，其实“村财乡管”我们并不情愿。因为上级不给增加编制，增加了我们的工作量，还增加了不小的责任。尤其是对村里的一些大笔开支，需要通过相应的方式决定，需要调查了解，如打井、修路、上项目最难，一投入几十万、上百万元，一旦决策失误上级和村民都有意见。比如有个村国家修高速公路时被征走耕地500多亩，村集体获得补偿费近600万元，老百姓祖祖辈辈那见过这么多钱啊？村里要用近300万元到外地投资一个橡胶厂项目，我们乡领导首先要说服村干部，在考察环节一定要有群众代表参加，整个决策过程必须公开透明。后来这个项目得到村民的支持。但是，大多数村子的大笔支出没有这样的程序，所以村民有意见，政府不放心，就采取“村财乡管”的方式。你说，我们乡里为此要付出多大的精力，到最后项目成功了谁都好说，要是不成功，怎么向村民交待？

村民的不满和担心具体表现在这样三个方面：

一是道理上想不通。本来是我们村集体的钱，凭什么你乡政府来管？名义上管的是村集体的钱，实际上行使的是村委会的权利。因为按照正常的道理，村集体的钱所有权属于村子，其支配权应当由村领导说了算。因为怕村干部“出事”，就把“钱”收上去，照这样的逻辑，村里的事务不就都有乡里来包办了吗？

二是程序上不公开。包括两层意思。一层是经乡里批准后，村子里搞的大型公益事业项目不公开，如招标、价格、质量等，乡里包办的多；另一层是村集体财务状况本应每月或每季向村民公开，接受村民质询，但村里往往对村民答复说，现在实行“村财乡管”，账目都在乡里，乡里安排公开才能公开。而乡里工作较多，村财公开的事常不能及时安排；

三是对村集体的大笔资金放在乡里，担心乡干部或乡政府挪用，给村集体财产造成损失。这种担心并非多余，有的地方已经发生，这其中有的是个人行为。3月29日，新华社报道的安徽省淮南市泥河镇分管土地的副镇长谢昭金，就挪用属于村集体的土地补偿款855万元参与赌博，被检察机关依法逮捕。有的属于集体行为，如政府急于用钱时，作为下级的村领导谁能说不行，谁敢说不行？作为上级政府部门有什么措施让村民们相信，自己的钱在乡里保管不会被挪用？这是需要我们认真考虑的。

行政权利的一种错用

“村财乡管”的方式，无论政府部门说出多少条理由，来支撑和证明这种方式的正确性，但从法律的层面看，却属于基层政府行政权利的一种错用。因为按照我国“宪法”和“村民委员会组织法”的相关规定，乡级政府是县级政府权利的延伸，乡级政府的管理是行政行为；而村级的管理是自治行为。“村民委员会组织法”第5条第3款明确规定：“村民委员会依法管理属于村集体所有的土地和其他财产。”这就是说，村级财务从法律上说，应该由村民自己管理。其实，我国的大多数村集体也是这么管理的。而“村财乡管”的做法，使本来应以村民自我管理的自治行为，变成了以乡管理的政府行为，因为花钱要向乡里申请，报销要经乡里批准，这不就是乡里把村里的财权完全控制了吗？

其实，按照我国目前的制度设计，乡镇政府对村级财务的管理，应主要体现在：

事前的帮助。如按照国家政策，要求村集体把大笔的资金专款专用，像征地补偿款就必须用于失地农民的养老保险，村里的公益事业等，对于风险较大的投入，应提醒决策者考虑利害，慎重行事；事中的监督。如各种法定的民主程序，公开方式，纪检检察部门应当参与，但这只是配合工作，不能取代村委会的职责；还有事后的追踪、考核与处理。村集体的资金，经过合法的民主程序支付以后，乡政府的有关部门有责任对其进行追踪和考核，看是否按原定的方案执行了？执行中存有什么问题以及及时提出并纠正。这样的运做方式，应当说是符合现在的制度设计的，也体现了村民自治的原则，加大了村级干部的责任。如果继续执行“村财乡管”的模式，一旦造成失误，村委会和乡政府就会互推责任，政府不仅将行政权利错用，还因此影响了政府在群众中的形象。

根本措施在于加强村级民主建设公务员之家版权所有

应当承认，我国的村级财务管理中，确实存在着诸多问题，如组织不健全，财务科目不健全，收入不入账，白条入账，私分贪污，吃喝送礼，公款私用等，村民意见比较大，很多上访的原因都是因村财不公开、不透明造成的。

但是，对这些问题我们应当客观的分析，造成这些问题的根源是什么？是不是一执行“村财乡管”问题就解决了？实事求是的讲，恐怕不是那么简单的事情，因为在执行“村财乡管”以后，仅仅是对村主要干部的“财权”进行了限制，原有的许多弊端并没有相应的得到解决。我们认为，要从根本上解决村级财务的规范性管理问题，还是应该在加强村级的民主建设上下功夫。按照“村民委员会组织法”规定的自治内容和程序，认真落实中办、国办“关于实行村务公开的若干意见”去办事，健全村级民主理财组织，因地制宜建立制度，只有村民和村干部认真去做，就没有做不好的事情。在村财管理上，各地创造了许多行之有效的理财方式，有的采用“村代会”制度，每5—10户出一个代表，和村两委班子一起，决策村内的重大事情，真正体现自治的原则；有的采用“三段章”方式，就是把报账用的公章分为三部分，村理财小组组长、村会计、村长各持一段，缺一不可，互相制约，也收到一定效果。这些都是在村民自治前提下的实践，与“村财乡管”的思路是有质的区别的。

中国是一个有几千年封建意识的“官”本位的社会，“官”的具体体现就在“权”上，而“权”的表现形式最主要的是“人”权和“财”权。这一点从上到下，从古到今是一样的。在对待村财的管理上，如果我们把法律赋予的村民自治的“财”权，以防止管理混乱的理由上收，实行“村财乡管”，对村干部来说他们内心是不满意的，不应当成为我们的最优选择，而把功夫下在对村级的民主建设上才是上策。

我们必须清醒的认识到，“村财乡管”只应是过度性的措施，不应报过高的期望，这种政府行政权利的错用不宜长久。因为毕竟村里的事情还是由村民参与、民主决策，这才是依法治村的长久之计。