农民要有稳定的地权

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如果全中国农民真正享有稳定的土地权利，那么可以预期中国农民也会对增加土地投入和投资进行高附加值的农业生产。同样，也只有在稳定的土地权利下，农民现有的承包经营权才能够进入农用地市场，从而具有农用地价值。

“三农”问题的症结是农民的土地权利问题，这已是不争的事实；解决这一问题的基本目标是还权于农民，保障农民的土地权利，这似乎也没什么异议。但是，通过什么样的途径实现这一基本目标，却是众说纷纭。本文将提出本人的一些粗浅认识，供探讨。

谈到中国农村土地问题，必须有两点基本认识。首先，土地权利是农民的基本经济权利，是因为土地所具有的两种基本功能。一是其生产功能，即农民通过土地的耕作生产人们所需的食物；二是土地作为不动产的财富功能，即农民通过土地的市场交换，无论是农用目的的流转或者是非农目的的转用，使土地具有货币价值。近年来所强调的土地的社会保障功能，也完全基于土地的这两种基本经济功能。也就是说，土地生产功能和财富功能的大小，决定了其保障功能是否能真正起到保障作用。假如这一说法成立，那么，我们农村土地的政策法律设计必须着眼于如何提高土地的这两种功能。

第二，无论中国的经济如何发展，科技如何进步，从事农业的农民人数如何减少，中国的绝大多数耕地必须用于农业。这是中国固有的基本国情所决定的，因为中国的粮食安全问题不能成为他国制约中国的工具，同时他国也难以大量提供中国所需要的食物。将这一基本国情纳入我们对中国土地问题的探讨，必然得出这一结论：中国目前有18多亿亩耕地，尽管再拿出一两亿、两三亿亩耕地用于城市化和工业建设也许还可以承受，但中国绝不可能将其大多数耕地转为非农用途。这一现实告诉我们，谈到中国的农村土地制度改革，必须立足于增强大多数中国农村土地的农用生产功能和农用市场价值。当然，征地制度的改革非常重要，但是必须注意到，无论怎么改革，涉及的可能仅仅是十分之一左右的耕地；决不能就此设想中国的多数农村土地都可以拿出来进行非农流转或非农抵押，决不能就此推出这样的结论：只要还权于农民，全国农民都可以通过卖地或抵押农地谋取非农用途利益。

那么，应该如何在中国基本国情之下提高农村土地的生产功能和财富功能呢？有人提出土地私有是根本的途径。不否认，土地私有再加上有效的执法体系可能保护农民的土地权利，但同样也要看到，土地私有并不是保护农民土地权利的惟一途径；相反，如果没有相应的法律措施和执法体系，相应的权利并不能得到保证。俄罗斯在前苏联解体之后实行了土地私有化，但是到今天为止，很少有农民像全中国农民那样建立起高效率的私人农场。其重要原因之一，就是农民要从原国有或原集体农庄中拿出私有的土地份额、拿出哪块地来建立私人农场，必须要经过其他原农庄庄员的同意。我国的香港从未采用法律意义上的完全农地私有，香港农民拥有的是50年农地使用权，但由于这种使用权的稳定和香港执法体制的完善，农民的土地权利并没有因为土地所有权的公有（回归之前是英王所有）而受到损害。

显然，农村土地两大功能是否能得到增强，关键并不在于所有权是否在法律上私有，而在于所蕴含的各种权利是否稳定。衡量土地权利是否稳定，有三大标准。一是权利的广度，即在占有权、使用权、受益权、排他权、处分权等等权利中，权利人持有多少。二是权利的期限，期限越长权利越稳定。三是权利的保障，即权利的广度和期限是否得到法律的认可，受到有效执法的保障。

中国的农村土地制度改革没有走俄国土地私有的道路，而是通过弱化农用土地集体（或村社）所有权和强化农民的农用土地“私有”承包经营权来还权于农民，通过一连串的政策法律来稳定赋予（或者说还给）农民的土地权利。划时代的农村土地承包法正是这一主导思想下的产物。承包法让农民享有为期30年的广泛土地权利，并且规定除极个别特殊情形这些权利在30年内不得调整。遗憾的是，这一法律在全国相当多地区没有得到有效的实施，其主要原因就是村集体组织不愿放弃对农民土地的控制，其主要表现形式是村集体组织置承包法于不顾任意对农民30年承包地进行调整。有专家认为，承包法涉嫌“违宪”，因为它剥夺了集体所有权的行使，要求集体必须把承包经营权从所有权中分离出来交给农民，而且30年内不得调整。这样的指控，至少是缺乏常识。

国家有权通过法律对所有者的土地进行规范，对其用途进行限制，在土地所有权上设立某些特定的权利，或者对某些土地权利进行限制，这一原则为世界所公认。判断涉及所有权的某一法律是否违宪，关键并不在于法律是否对所有权进行了限制，而是看这种限制是否符合公共利益，是否对所有权人造成实际上的伤害，如果有了伤害，是否有公平的补偿。农村土地承包法在集体所有权上设立了30年承包经营权，这符合广大农民的利益，否则，中国的农村改革本身就是违宪，因为它打破了集体所有制的一统天下，以外来的国家力量把所有权与使用权分离，把土地使用权分给了农民。它剥夺了所有权人的利益吗？既然农村土地由农民集体所有，承包法不过是从法律上将所设立的承包经营权交给全部所有人而已，没有任何伤害。不可否认，现行的征地法律给予国家“低进高出”的权力，有剥夺集体所有权之嫌，但征地问题不是承包法的调整范围；如果说违宪，那也是征地法律违宪，不能因之而断言承包法违宪。一句话，不能将征地法律与承包法混为一谈。

强化集体对其农用土地的所有权或控制权能解决对农民土地的侵权行为吗？多年的实践证明，对农用土地而言，集体组织是最大的侵权者。1980年代中后期全国农村普遍采用的“大调整”、1990年代中期盛行的“两田制”、1990年代后期出现的“返租倒包”、超标预留机动地、借口“村规民约”强行收回结婚离婚妇女承包地等等侵权行为，哪一件不是集体组织为始作俑者？哪一件不是中央明令禁止或限制、但集体组织置若罔闻一意孤行之举？

承包法对农民土地权利提供了史无前例的保护，尤其是针对这些严重侵权行为作出具体规定，其立法意图就是要稳定赋予农民的土地权利，增强农用土地的生产功能和市场价值。尽管这些保护仅限于用于农业用途的土地权利，但决不可忘记，中国的绝大多数土地必须用于农业，而且这些土地的增值也是其农用价值的增值；不能因为看到农地转用带来的土地增值就断言全国的农地都可以享有转用的潜在增值效益。无论是粮食单产，还是单位面积的农业附加值，同样人多地少的韩国和我国台湾地区都超过中国大陆，就其制度差异而言，韩国和台湾地区农民的土地权利是稳定的，不会因为人口增减而调整，农民对土地的长远投入和农业产业化的投入没有后顾之忧。如果全中国农民真正享有稳定的土地权利，那么可以预期中国农民也会对增加土地投入和投资进行高附加值的农业生产。同样，也只有在稳定的土地权利下，农民现有的承包经营权才能够进入农用地市场，从而具有农用地价值。公务员之家版权所有

根据我们对亚洲一些与中国农业发展水平相似的国家的农地市场调查，中国18亿亩耕地的30年农用使用权潜在价值估计达5万亿到6万亿元之巨。但是，中国农用土地承包经营权要具有市场交换价值，必须稳定和不能调整，因为任何潜在的转入方都不会贸然转入有可能因土地调整而鸡飞蛋打的承包经营权。显然，要提高中国农地的生产功能和市场价值，必须全面落实承包法。