再论农村剩余劳动力转移

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大量转移农村剩余劳动力，是彻底解决"三农"问题的关键，这已成为越来越多的人们的共识。我国是一个农业人口大国，农村劳动力约有5亿左右，占全部劳动力的70%，而且每年还要新增几百万人，增长远远超过了农业生产的需求，农村劳动力过剩问题十分突出。据测算，根据现有的土地承载力，加上加入WTO将造成农业就业机会进一步减少等因素，我国农业仅有1-2亿从业人员就足够了，剩下的一半以上的剩余劳动力亟需转移。

根据人口学中"人口流动高位移规律"，劳动力的转移总是从边际效益低的区域，流向边际效益高的区域。在目前城乡依然存在着很大差别的情况下，农村剩余劳动力流动的主要方向是城市，据估计，每年进城打工的民工超过了8000万。由于近年来农民从事农业的收入锐减，于是便把外出打工作为增收的一条重要或主要途径，打工收入已占到农民人均纯收入的很大一部分。

湖北省宜都市位于鄂西南部，总人口40万，农业人口29万，2004年在外打工人数达到35000人，人平纯收入8000元，成为农民增收的重要途经，今年计划再转移5000人。笔者认为，这是促进农民持续增收的战略举措。

实现农村剩余劳动力的转移，是一项长期的战略性的工程，需要城市和农村两方面形成良性互动。随着户籍制度的改革和一系列不合理收费的取消，大多数城市已经降低农民进城的门槛，农民在城市里打工和创业比以前有了较好的环境。但是，要真正把农村剩余劳动力转移出去，使他们由从事农业转为从事二三产业，还有很多具体的技术性的问题没有解决。

一、如何认定农村剩余劳动力的转移？

农村剩余劳动力转移的标志是什么？或者说，如何来认定进城打工的农民已经不再是农民？目前，民工的流动基本上是自发的和无序的，在城市里还处于一种"漂泊"状态。8000万以上进城打工的农民，虽然从身份上初步有了"工人"或"市民"的性质，但是绝大多数人只是每年像侯鸟似的往返于城乡之间，并没有把户口迁移到城市，也没有在城里购买固定的住所，还不能说他们已经改变农民身份转为城市人。因而，农村剩余劳动力的转移或迁移，到目前为止还没有真正实现，大多数民工的身份仍然是农民而不是市民。

从流动方式和表现形态来看，目前民工的转移有四种模式：一是离乡不离土，即自己在城市里打工，土地由家中其他人或亲戚耕种；二是离土不离乡，即在本地从事非农产业，土地出租或转让给别人经营；三是离土又离乡，即完全放弃了土地经营，在城市里经商和居住；四是农闲离乡，农忙回乡，即随季节出行，亦工亦农，属于两栖性质。以上四种转移模式中，只有第三种割断了同土地的联系，接近真正意义上的转移；第二种由于从事非农产业，可以说为转移创造了一定的条件。其余二种由于没有放弃农业，离真正的转移还有很大的距离。

农村剩余劳动力转移的标志，直观地说应该是：第一，拥有一纸城市户口；第二，在城市里购买了住房并居住；第三，脱离农业而从事非农产业。如果农民在进城打工的同时，仍然占有着以土地为主的主要农业生产资料，就不能算着真正的转移。户口、住房和就业，三者其实是相互关联的，其中最为关键的因素是就业。只有在城市里拥有了一份比较稳定的工作，并且有了稳定和较高的收入来源，农民才能有足够的积累在城里买房，才能下决心放弃承包地，义无返顾地把户口迁移到城市，实现由农民向市民的彻底转变。

改革开放20多年来，我国现代化建设取得了举世瞩目的成就，但是农村剩余劳动力的转移速度十分缓慢，未能和工业化、城市化建设取得同步发展。目前，我国的就业结构极不合理，农业人口仍然占到70%左右，城市化水平不仅远远低于世界城市化平均水平，而且也低于发展中国家的平均水平。这样的就业结构不改变，大量的农村剩余劳动力不能转移出来，现代化目标是决不可能实现的。按照人口专家的预测，我国将在本世纪中叶进入人口高峰，如果现在不把转移农村剩余劳动力的工作摆上重要议事日程，让这种局面继续扩展，到那时农村就业问题就会更严重，回旋余地将比现在更小。因而，中国要实现现代化目标，农村剩余劳动力的转移是一个无论如何也绕不过去的大问题，甚至有些学者认为，这是中国带有全局性和根本性的一个大问题。

二、农村剩余劳动力为什么难以真正转移？

农村剩余劳动力的转移问题，已经成为影响中国现代化进程的一个关键性问题，越来越受到社会各界的关注和重视。为了促进农村剩余劳动力的转移，国家已经下决心推行户籍制度改革，逐步拆除城市面向农民高筑的户籍壁垒，为彻底打破城乡二元结构奠定了基础。针对民工在城市就业遇到的一系列问题，今年以来，劳动和社会保障部要求各地采取措施，维护民工的合法权益；国家计委和财政部发出通知，取消所有面向民工的种种不合理收费；北京市出台了"外地籍学龄儿童随父虽母自愿"的政策，为民工解决了孩子上学难的问题；南京市决定给予外地民工"市民待遇"，公共职业介绍机构将敞开大门，免费为民工提供中介服务；广西取消了"农转非"计划指标，废除了"农转非"许可证制度，大力鼓励和引导农民向城镇转移。其他大中型城市，也都面向民工相继出台了类似的优惠政策或规定。

应该说以上一系列重大举措，都为农村剩余劳动力在城市就业提供了前所未有的良好条件，农民在城市里就业和创业有了较大的回旋空间。但是现在的问题是，当作为市民最重要的标志－城镇户口放开以后，并没有出现民工大量迁移户口、举家涌入城市的火爆局面，进城的民工依然处于"漂泊"状态，并没有迅速地实现身份的转变。

笔者以为，农村剩余劳动力转移难至少有以下几方面的原因：

首先是因为民工在城市还没有达到较为固定的就业。民工在城市里历来是以"临时工"的身份出现的，他们不像下岗职工属于城市就业部门关注和安排的对像，而是一个没有在册的"外来人"。由于城市企业在用工制度上存在着对民工的歧视，也由于民工自身先天的不足，大多数人目前还难以谋取固定的工作，打工时甚至连劳动合同都没有签过。许多城市对使用民工至今还有各种限制，这些限制也造成了民工就业范围的缩小，让他们不能和城市人享受平等的机会和待遇。例如北京市劳动局从1996年起每年都发出通告，公布限制外来人员就业的行业和工种，1996年限制的行业和工种是15个，到2000年时陡然增加到103个。另外，民工也没有被纳入城市就业培训范围，缺乏分享现代化的知识、信息和技术的机会，无法融入先进的生产力系统中，在这样一种背景下要谋取固定的工作，应该说比大学毕业生的可能性要小得多。如果没有一个较为固定的工作，只能走到哪算到哪地打短工，今天暂时有饭吃，明天能不能找到工作没保障，民工便不会下决心把户口迁到城里来，而是把农村作为在城里混不下去时的最后的退路。虽然他们深深明白，农村的出路早已十分狭窄，但是如果在城市里也无法挣到钱时，继续呆在农村守着几亩薄田过日子，总还不至于会饿起肚子。

其次是因为还没有稳定的收入和足够的经济实力。稳定的收入和稳定的工作是相辅相成的，没有稳定的工作，就不会取得稳定的收入，就不会有维持城市生活的经济来源。由于大多数民工目前在城市里，主要从事城里人不愿干的最累、最脏和最苦的活，因而这些工作的报酬一般也都十分微薄，还不能完全靠这一点收入，来维持整个家庭在城市的基本生活。以前的一纸城镇户口附加了就业、教育、医疗、住房等显性和隐形的福利，让城市人拥有傲视农村人的莫大的资本，现在城镇户口的上述功能被渐渐剥离，因而对农村人也就丧失了吸引力。如果没有没有较强的经济后盾，即使拥有一纸城镇户口，又怎能在城市里站得住脚呢？民工们不会看不到城市里的贫民，有的生活状况比农民还要差。有一少部分素质较高、善于经商和理财的农民，靠自己的智慧、良好的机遇、过硬的技能等等发了财，因而具备了从农村转移出来的条件，但是这对于大多数农民来说是难以做到的，要从农村转移到城市必须有足够的经济基础。

再次，现行的农村土地政策给农民留下了一条方便的退路。农民对土地的感情是很复杂的，可以说既爱它给自己提供了温饱，又恨它成为套在脖子上的枷锁。虽然像李昌平所说的那样，"农民真苦，农村真穷，农业真危险"，但是，出于稳定人心而制定的承包地"三十年不变"的政策，对农民还是具有相当大的吸引力。在他们眼里，只要保住农村户口，无论男女老幼、贫富贵贱，就都能分到一份土地，使他们感受到无论怎样贫困，总不至于一无所有。如果把户口迁移到城市，万一站不住脚，或者有什么风吹草动，就会连退路都没有了，那是他们最不愿看到的结局。由于有土地血肉一般的牵连，素来就十分现实的农民，大多数人便一直怀有两手准备，进可以到城里去淘金，退可以守着土地保温饱，成为既在城里想找到一份工作，又不放弃土地使用权的双重就业者。

另外，心理上的自卑、观念上的守旧以及文化背景的不同等等，也是民工难以对城市产生归属感的重要原因。由于几十年的人为隔离以及农民自身的不足，长期以来城市人普遍对农民怀有傲慢和偏见，民工因为常常因为受到排挤和刁难，得不到应有的尊重和保护，因而对城市怀有一定的戒备以至恐惧心理。在许多打工的农民看来，城市是城里人的城市，而他们像卑贱的草一样只能把根扎在乡下，他们比较依恋祖祖辈辈厮守着的农村，如果没有战乱、饥荒和其他重大的原因，一般是不会轻易离开故土的。如果不是时下农业生产出路过于狭窄，使增收成为十分迫切的问题，他们不会顶着很大的压力到城市去打工，去承受城里人有意无意的鄙视和怠慢。城乡人们不同的价值观念、思维方式和生活形态之间的反差，也是相当多的农民安于厮守故土，而不愿迁移到城市的的原因之一。

可见，即使把城市户口完全放开，取消一系列不合理收费，为民工提供良好的就业条件等等，仍然不能有效地促使农村剩余劳动力的转移，这种现象所包含的本质性问题实在令人深思。

三、如何实现农村剩余劳动力的转移？

大量地转移农村剩余劳动力不仅是十分必要的，也是万分迫切的。为了真正有效地促进农村剩余劳动力的转移，不断减少现有农村劳动力的绝对数量，除了大力推行户籍制度改革、让城市继续为民工进城打工提供良好的环境之外，还需要不断加大研究这方面问题的力度和广度，出台一些实际性的办法和措施。

一是国家应该从战略和全局的高度，认识转移农村剩余劳动力的极端重要性，把转移农村剩余劳动力作为一项基本国策，纳入国民经济和社会发展的整体目标。针对目前农村剩余劳动力转移速度较慢的实际，应该制定中长期转移农村剩余劳动力的规划，有计划、有组织、有步骤地开展这项工作。如果国家不采取主动和有力的措施，像目前这样只靠农村剩余劳动力自发和无序地转移，不仅会延误农村剩余劳动力大量转移的机会，而且还会使"三农"问题更加复杂，难以完成现代化建设第三步宏伟目标。

二是劳动和社会保障部应该出台有关规定，要求城市就业主管部门把民工纳入劳动力就业管理和培训范围，与城市下岗职工享受平等的机会和待遇。特别是要鼓励城市企业和民工签订中长期劳动合同，享受和城市下岗职工再就业同等地机会和待遇，使民工能够达到比较稳定的就业。企业也应该随着不断深化改革，建立规范的具有长远眼光的用工制度，把吸纳优秀的农村剩余劳动力作为发展和壮大企业的基本策略，以适当提高农民工的工资待遇来稳定人心，培养民工对企业的感情和奉献精神。

三是农村基层政府要根据形势的发展调整工作职能，把促进剩余劳动力的转移，作为农村工作中的一项重要任务，常抓不懈。要改变长期以来单纯就农业抓农业的工作思路，尽快建立能够为外出打工人员提供信息咨询的中介组织，鼓励、引导和动员有条件的农民脱离农业去从事二三产业，特别是促使他们走出农村向城市发展。国家应该根据形势的发展适当改变或调整现行土的政策，鼓励和动员已经不再把农业作为主业的农民，把家庭已经承包的土地交回来，并且采取适当的措施避免已经转移出去的农民向农村回流。

四是加快城市化发展的步伐，为农村剩余劳动力到城市就业提供更多的机会，努力为民工开拓广阔的生活和生产空间，并且出台能够吸引农民到城市办实体搞企业的优惠政策。应该在重视小城镇建设的同时，切实加大投资优先建设中小型城市，一方面提高中小型城市大量吸纳劳动力的能力，另一方面也可以缓解大城市目前面临的巨大压力。城市社区建设应该把安排民工生活纳入考虑之列，大量建设可以向民工提供的低价住房，完全取消向民工收取的一切不合理费用，可以考虑有条件地为民工办取社会劳动保险和其他福利，把在城市居住一定年限的生活困难民工列入城市社会救济范围，为他们在城市安居乐业解决后顾之忧。

五是继续加大力度减轻农民负担，千方百计地提高农民收入，不断壮大农民的财富积累，积蓄向城市转移的经济实力。在目前农业税占总税收不超过5％、每年仅有300多亿元的情况下，国家应该考虑采纳一些经济学家的建议，完全给农民免除农业税，或象征性地收取很少一部分，作为农民向国家体现应尽的义务，促使农业产生较大的剩余和积累。在目前乡镇机构改革把干部人数精简20％的基础上，今后应该进一步压缩乡镇机构和干部的编制，禁绝乡镇机构和干部人数再度出现反弹性膨胀，减少和避免向农民转嫁政府运作的成本。国家财政要通过加大转移支付的办法，解决由于税费改革后县乡财政出现的较大缺口，把本该由国家负担的部分例如教师工资负担起来，彻底扭转长期以来乡镇财政存在的危机。公务员之家版权所有

转移农村剩余劳动力，归根结底是要大幅度地增加农民的收入，只有让他们具备了足够的经济实力，他们才能有条件从农业上脱离，下决心告别农村到城市里去创业。要改变传统的就业观念，提倡让农民不再当农民，鼓励农民把发展的目光投向城市，甚至要想办法把他们从农村"逼"出去。只有大量地转移了农村剩余劳动力，彻底改变了一、二、三产业的就业结构，才能给农业现代化开辟出比较广阔的发展空间，才能最后真正解决困扰中国几千年的"三农"问题。