家庭承包土地的功能、矛盾与协调

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家庭承包经营的土地是当前维系农民与集体、农业与工业、农村与城市的最重要的纽带，是政府能够藉以影响和控制农村，确保其政策被执行的工具，是农民就业、生存的保障体制，也是当前农民增加收入的主要途径，这些作用都是由承包土地的各种功能所决定的。本文拟通过分析土地的功能及功能之间的矛盾，来探读讨承包土地各种功能当前所处的发展阶段，并提出协调各种功能的政策思考。

一、承包土地的功能及存在的必然性

土地作为一种自然资源，其主要功能是为社会提供食物，作为一种生产要素，就要获取要素报酬，这是土地的自然特性和经济特性。对国家而言，土地是一种社会稳定的工具；如果在土地前再加上一个定语“承包”，又赋与了其特有的功能，即为承包主体提供就业和生存保障，可见，土地本身有三种功能，即为社会提供食物社会功能，确保社会稳定的政治功能和实现要素报酬的经济功能，承包土地则在上述三功能的基础上延伸出了就业、生存保障和社会福利功能。

1、承包土地的首要功能：为社会提供食物供给。这种功能由来已久。一是从历史上看，土地就承担着维持人类生存的重任，古时“攻城掠地”的战争，近现代的局部战争，无不是为土地而战，究其原因是土地的首要功能——能为社会稳定的提供食物供给。我国早就有“普天之下，莫非王土”，威廉.配第认为“土地是财富之母”，斯密甚至把土地作为产生价值的唯一源泉，这都是因为土地能够为人类的生存提供保障。但是工业革命后，人们的生产不再以农业为主，生产要素也就由土地为主导转向以资本、技术和土地共同主导，而且随着科学技术的发展，土地在工业生产中的重要性越来越小，特别是土地生产的替代物或人工合成食物的出现，有些人误认为土地为社会提供食物的首要功能将会淡化。其实这这种怀疑是没有道理的。无论社会如何进步，人类如何进化，技术如何先进，都不可能取代土地成为社会提供食物的功能。二是对我国来讲，人地矛盾比较尖锐。1952年我国人口总数为5.75亿人，到1997年底，我国实际人口达12.36亿，45年间增加了6.61人。另一方面，从建国到1995年，城市化水平仅由10.6%提高到29.04%，46年间提高不到19个百分点，远远低于80年代初世界平均40%的水平。据估计，农村富裕劳动力高达1.2亿。与此相反，我国的耕地却日渐减少。随着我国人口进一步增多和耕地进一步减少，人口与耕地的逆向变化，不可避免地导致粮食供给压力增大，从而促使政府必须把保证粮食供给作为首选目标。因此，我国在1978年，开始推行家庭联产承包责任制正是迫于食物短缺的压力，1995年和1998年再次强调家庭承包经营的长期性和稳定性也是为了调动农民生产经营土地的积极性，、提高土地产出率，确保承包土地能为社会稳定提供食物。

2、家庭承包土地可以为农民提供稳定的就业机会。一方面，由于我国农村劳动力资源非常丰富，净剩余就有1.2亿人，而且许多有承包地的农民，也处在“吃不饱”的状态，另一方面，城市工商业无法承纳如此庞大的农村剩余劳动力。这些人只能通过细化土地，即所谓三个人种一个人的地，来保证就业。这种“超小化”的承包地，成为了农民的基本生产资料，这种生产资料与农民一结合，便构成了一个微观市场经济主体，从而演变成了农民的就业岗位。承包土地的这一功能，在城市工商业不能提供足够的就业机会前，不会自动消失。

3、承包土地的社会保障功能。农民与城市有所不同，其主要收入来源是土地，而城市居民在改革前，则是通过对国家作贡献，国家承诺其社会保障，改革后则通过个人与国家、企业共同出资建立社会保障基金来保障，从而使职工逐步走出了是“国家人”的国家保障体系。农民则正与此相反，一直没有明确的社会保障体系。在建国初期，实行土地个人所有制，农民就以土地为社会保障；初级合作社和高级合作社以劳动报酬和土地股权的分红为生存保障；时期，其保障体系是公社这个大集体，农民对公社的依附，其实就是对生存保障体系的一种依赖，与改革前城市居民以国家为保障体系一样；分田到户以后，农民对承包土地没有所有权，但是有经营使用权和剩余产品的索要权，承包土地维持了农民生老病残的保障需要，从而农民的生存保障从公社又转向了土地，承包土地从而既是生产手段，又是农民的生存保障工具，具有不可替代的保障功能。

4、承包土地的经济功能。承包土地如果剥出其社会各方面的功能，在市场经济条件下，只是一种生产要素而已，和资本、技术、劳动力一样，是进行生产活动的基本资料。作为生产要素在与其他生产要素结合进行生产，必然要取得相应的经济报酬。对承包土地的农户而言，其经济意义在于利用土地生产更多的有效益的产品。特别是现阶段，农民解决了温饱问题，粮食供求基本平衡时，承包土地的经济功能突显，目前是大多数农民致富的主要途径。

5、承包土地的政治稳定功能。一是对于国家来说，必须要求土地为全国提供稳定的食品供给。二是必须保证承包土地为农民提供就业机会，从而在一定的程度上，用行政力量维持土地均分格局。三是国家利用对承包土地的所有权利保证其产业政策能顺利被承包主体执行。四是国家通过拥有的所有权利控制土地的规模不致于过小，而扼杀规模效益，也可以通过拥有的所有权利限制土地的规模超出经济规模，出现大土地所有者，导致规模不经济而损害公平，在“大”与“小”规模的搏弈中，保持适度，既不会出现大规模聚集损害“公平”，也不至因规模长期维持在“超小”状态而损害效益。

二、当前承包土地各种功能之间的矛盾

由于承包土地对不同的主体（国家、集体、农民）有各自的利益和不同的要求，这就造成了各功能之间的矛盾，归纳起来主要就是经济功能与其他功能的矛盾，其实质是公平与效益的矛盾。

1、承包土地的经济功能与要求承包土地稳定提供食物的社会功能的矛盾。当前，由于从事农业的机会成本高，农业比较效益低，按照“资本追逐利润”的经济功能要求，承包土地就会流向非粮食产业或非农产业，但是，受社会功能的约束，承包土地既使利润极低，甚至亏损也不能转产，甚至抛茺都不允许，这就经济功能服从社会功能，从而束缚了土地经济功能的发挥。

2、承包土地经济功能与承包土地的就业、生存保障功能的矛盾。按照经济规律，在一定技术条件下，土地应该达到一定的经济规模，效率才最高，如果按照经济功能的要求适度规模经营，就会许多人失出土地，从而失出就业、生存保障的基础。承包土地的就业和生存保障功能发挥，即承包土地规模经营的约束机制使承包土地的经济功能与就业和生存保障功能发生冲突，也在一定的程度上影响了承包土地经济功能的发挥。

3、经济功能要求效率最大化与政府要求承包土地具有相对公平性的矛盾，即效率与公平的矛盾。一是从土地作为生产要素来看，总是向利润最高的方向流动，必然会形成规模经营。二是作为生产经营主体的农民总是想多经营土地，以实现适度规模经营或者想通过多种地、多增加收入。三是从一般所有者来看，土地作为一种资本，所有权主体总想把土地交给最会经营的经营者。因此，发挥承包土地的经济功能，自然会有很多人没有土地，一部分人有比较多土地，这可能是最有效率的土地配置方式。但是土地的政治稳定功能要求土地的配置体现公平，从而赋与承包土地的政治稳定功能，这就使承包土地均分的公平功能与经济功能要求土地规模经营产生矛盾。

三、承包土地各种功能相互矛盾的影响

承包土地经济功能与其他功能的矛盾对农村市场体系的完善和推进农村各项改革都有很大的影响。

1、承包土地功能多元化导致土地市场发育不良，市场体系被扭曲。由于土地社会政治功能的硬约束，承包土地呈现“凝滞化”，一是土地均分是一种利益的均分，有土地就有利益，失去了承包土地，利益自然失去。农民为了维持既得的均分利益格局，自然不肯轻易放弃承包土地。既使抛茺或从事自然经济也在所不惜，因此，承包土地就固化了本已“细碎化”的土地。土地市场的发育缺乏基础。二是土地市场发育滞后导致农村整个市场体系发育滞后。三是土地生产要素性质被淡化，从而导致土地本身的规律被扭曲。四是承包土地的就业功能、生存保障功能、提供粮食的功能决定了土地不能向效益较高的非农产业流动，无法按市场规律配置，即生产要素向利润最大化方向流动受到约束。

2、承包土地功能多元化加重了土地社会成本。承包土地的每一种功能其实就是给生产要素的“自由因子”套上了一道枷锁。加重了土地作为经济功能的负担。如土地就业和生存保障功能就使土地规模经营的推进成本增大，土地的政治稳定功能就使土地本应具有的效率大打折扣，土地保障食物供给的社会功能就使土地追逐利润的成本高昂，也就是说土地从粮食产业准入其他产业的，门槛高，成本高。因此，承包土地功能的多元化使其社会成本巨大。

3、承包土地功能多元化固化了土地的分散经营。由于土地有多种功能，每一种功能都要通过土地这一载体体现，一是土地的就业功能就制约了土地的规模经营，因为要规模经营必然有一部分农民要失去土地；二是生存保障功能是目前农村唯一的社会保障体系，离开了这一体系许多农民就无法生存，在新的保障体系建立前，土地分散经营的格局难以扭转，可见，土地的生存保障功能也有固化土地分散经营的因素。

4、承包土地功能多元化掣肘了土地经营效率的提高。由于承包土地具有为社会提供稳定的食物供给的功能，这就要求大部分的土地必须种植粮食，既使粮食供大于求，承包经营主体农民也无法自己作主调整种植结构，从而使土地束缚在低效益的粮食作物上，降低了土地生产经营的效率。

四、承包土地功能多元化的发展阶段及转化与协调

根据社会经济的发展趋势，承包土地功能多元化可以划分为三个阶段（为了便于分析，下面把经济功能以外的功能统称为社会政治稳定功能）：

第一阶段：社会政治稳定功能占统治地位，经济功能基本无法体现（大约是在1978年以前）。这一阶段主要是为了解决温饱问题，国家比较严格的控制土地的使用。可以说土地的社会稳定功能、政治功能和生存保障功能极大的排斥土地的经济功能。

第二阶段：社会政治稳定功能为主导，经济功能为辅（1978---1984）。这一阶段，由于制度的变迁，制度释放的效率极大地促进了粮食的生产，粮食供求矛盾有所缓解，但是粮食问题还没有从根本上解决，需求缺口依然比较大，因此，粮食的社会稳定功能依然处于主导地位，但是由于市场的引进，农民市场微观主体地位的初步确立，土地的经济功能也发挥了一定的作用，但是这种作用是尽力提高农产品的生产量而获得较多的收益，土地的要素作用没有完全体现。

第三阶段：经济功能为主，社会政治稳定功能为辅（1984年至今，可能还要延续很长一段时间）。这一阶段粮食的供求矛盾进一步缓解，特别是最近三年粮食大丰收，粮食基本实现了供求均衡，有些品种还出现了结构性过剩，土地的社会稳定功能进一步弱化，农民的增收问题日趋尖锐，因此，当前在确保粮食供给的前提下，如何发挥土地的经济功能成为主要问题，土地经济功能的发挥不是再以尽可能多的生产粮食来提高收入，而是以调整农业生产结构，来获得全方位的收入。。

第四阶段：追求经济功能的最大化实现，社会稳定功能只是潜在的。这一阶段应是在当时的技术条件下，土地能够为社会提供稳定的、足够的食物供给，而且土地调整结构非常迅速，也就是可以随时从其他产业转向粮食生产，有了这两个条件，土地就可以从社会稳定功能的束缚下解放出来，尽可能的发挥经济功能。

从上述分析可以看出，当前我国还处在第三阶段，在这一阶段要通过大力发展科学技术，增加土地的生产潜力，进一步弱化土地的社会政治稳定功能；尽最大的可能多地转移农村剩余劳动力，淡化土地就业保障功能，同时，积极建立新的社会保障体系。

1、推进土地适度规模经营，确保土地生产经营效率最大化，满足承包土地经济功能最大程度发挥的要求。传统的西方经济理论认为，当经济发展到一定程度后，规模不经济将从两个方面影响经济的发展。其一，在接受新技术方面，小规模生产起阻碍作用。其二，生产规模过小会直接影响农业效率和农民的收益。邓小平同志也指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。……第二个飞跃，是适应科学种田，生产社会化的需要适度规模经营”。所谓适度规模经营是指适应当前生产力发展水平，将零散的生产要素适当集中，采用先进的生产方式，使其规模、投入的产出量和商品率高于当地平均水平。一是必须坚持引导和自愿相结合的方针。通过宣传，向农民讲道理。告诉农民同一块田常常由若干家庭耕作，耕作时间、管理时间不一，种植品种不同，不利于科学种田，也不利于农民之间的合理分工、浪费了劳动力。通过适时引导农民向城乡二、三产业转换，促进土地等生产要素向种养能手集中。二是坚持稳定、长期的观点，凡是通过土地市场购买的土地使用权，100年不变。这有利于家庭承包经营的稳定、保持政策的连续性，也有利于规模经营的农户有一个比较长的经营时间，使经营者放手对他们所经营的土地和项目进行长期投入或扩大再生产。三是保护土地使用者的利益，除农业税与生产共同费外，再不能按土地面积增加任何经济负担。四是建立土地流转市场。使不愿种地的农民和愿意种地的农民能够通过市场中介各取所需。第五规模经济的最佳量值点是边际收入等于边际成本的点。超过了这一点将会出现报酬递减，违背了扩大经济规模初衷，达不到这一点，则表明规模的程度不够。

2、大力发展科学技术，提高种植作物的增产潜力。在承包土地功能多元化的第三阶段，要尽力拓展土地的经济功能，使土地的经济功能得最大程度的发挥，必须保证土地能够稳定的提供食物供给，这种食物供给不是每年要生产多少实物产品，而是指要有保证供给的生产力，这种生产力只有科学技术才能保证，因此，必须通过研究粮食增产的科学技术，而且这种种植作物的技术必须随着社会的发展而不断提高。

3、大力发展非农产业，为农民提供更多的就业机会。如果农民没有其他的就业机会，从事土地经营也许是最保险的就业方式，但是这又使承包土地承载了更多的社会稳定功能，压抑了经济功能的发挥。因此，当前要大力发展农村二、三产业，拓宽农民的就业门路，减少农民对土地的依附关系。一是大力发展劳动密集性的农产品加工业，增加农民从事工业生产的机会。面对农村劳动力多、劳动力价格相对便宜的状况，农村工业应以发展劳动密集型产业为主，大量吸纳过剩劳动力，以当地的自然资源为主要的加工对象；大力发展深加工、精加工，积极参与城乡经济分工协作，在推动、促进大工业发展的协作中，求得自身长期稳定的发展。二是发展农村社会化服务体系，使一部分农民从土地中解脱出来，专门从事农业产供销各个环节的服务。三是发展小城镇。上述劳动力的转移还仅仅是低水平上的转移，只有大力提高劳动生产率，使农村人均国民收入增加，从而人们对小城镇的第三产业提供的“服务”商品的需求增加，消费结构高级化后，才能推进第三产业迅速发展，使城乡，特别是小城镇的第三产业最终成为吸纳大部分劳动力的产业部门，实现劳动力的高水平转移。四是鼓励农民进城务工经商。

4、提高劳动者的素质，为农民提供培养较高的就业和生存保障能力。农民素质较高，其就业机会自然较多，谋生能力也相对较强，农民就不会以土地作为唯一的就业手段，也不会将土地作为唯一的社会保障手段，从而就弱化了土地的就业、生存保障功能。提高农民素质，可从以下三个方面着手。一是确保九年制义务教育落实。由于九所制义务教育在农村是农民自己负担，因此，许多农民因交不起学费而失学，当前虽然统计报表上，上学率很高，其实水份很大，因此，九年制义务教育所需经费应全部由国家财政负担。二是经常对农民进行培训，提高其生产经营能力，增长各方面的知识，开阔眼界。三是保证农家子弟有能力有机会读大学的机会。当前高等教育市场化，对农家子弟读书是一个很大的挑战，虽然教育改革是一个大的趋势，但是国家必须建立相应的救助体制，确保农家子弟也有机会受高等教育。公务员之家版权所有

5、建立稳定的农村社会保障体系。承包土地的经济功能无法最大程度发挥作用的关键，就是土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠。因此，要积极而稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。途径是先通过建立“承包地+个人帐户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的保障功能逐步退出，即将“承包地+个人帐户”的双重保障体制向单纯的“个人帐户”式的社会保障制度转化，还土地以正常的生产要素性质，尽可能的发挥土地的经济功能。