新阶段“三农”工作理论和政策创新

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一、做出农业发展进入新阶段的重大判断

1998年底，中央在召开农村工作会议部署1999年农业和农村工作时，做出了农业和农村经济发展进入新阶段的重大判断。经过20年的改革和发展，我国农业和农村经济正在发生着新的阶段性变化，主要农产品供给已由长期短缺变成总量平衡、丰年有余，农业发展不仅受到资源的约束，还越来越受到需求的约束。这次会议提出，要抓住机遇，适应阶段性变化，在新的起点上把农业和农村经济提高到一个新水平，把农业和农村经济的发展切实转到以提高质量和效益为中心的轨道上来。2000年初召开的中央农村工作会议，针对农业发展新阶段的实际，又做出对农业和农村经济结构进行战略性调整的重大决策。2001年初召开的中央农村工作会议进一步提出，要把努力增加农民收入作为新阶段农业和农村工作的基本目标。同时还指出，农民收入增长缓慢是新阶段面临的突出问题，是事关全局的重大问题，要以结构调整为主线，努力增加农民收入。2002年初召开的中央农村工作会议指出，在新阶段发展农业和农村经济，必须适应变化了的新形势，转变农业增长方式，由过去主要追求产量转到在保持总量平衡的基础上，更加突出质量和效益，更加注重全面发展农村经济。

在2003年底召开的中央农村工作会议，又提出了新阶段农业和农村经济发展的六大变化：一是农产品供求关系发生重大变化。农产品供求大体平衡、丰年有余。二是农村劳动力就业格局和转移动因发生重大变化。加快由种植业向养殖业转移，由农业向非农业流动。三是农民收入增长的主要来源发生重大变化。农民收入增长来源日趋多元化、多样化。四是农村发展对城镇和国民经济的依赖程度发生重大变化。城乡发展的互补性、互动性增强。五是我国农业与世界农业的关联程度发生重大变化。各国农业联系紧密，农产品国际竞争加剧。六是农业和农村发展的内涵发生重大变化。更加注重提高效益和质量，保护生态环境，加快社会事业发展。

做出农业发展进入新阶段判断的基本依据是，20世纪90年代后半期，我国主要农产品供求关系发生重大变化。这表明，我国农业发展所面临的问题与以往已有本质区别，农业的发展目标将由解决温饱为主转向适应小康生活的要求，如何增加农民收入的问题将越来越突出；农产品供求的主要矛盾将由总量矛盾转向总量基础上的结构和质量矛盾，如何满足人民对高品质、多样化的食品的需求的问题将愈来愈突出；农业发展的制约因素将由过去主要受资源约束变为受资源、市场和环境约束，市场需求对农业发展的约束作用将越来越突出。

形势是确定任务和制定方针政策的依据。农业发展进入新阶段的重大判断，引起农业发展的思路、目标和政策措施的一系列变化。从此，我国农业和农村经济发展开始出现巨大转变：过去为解决温饱问题而主要追求产量增长的农业生产，在保持总量平衡的基础上开始突出质量和效益；过去由于短缺而以提供初级产品为主的农业，现在有更多农产品用于发展畜牧业和各类加工业，农产品转化增值规模扩大，农业正成为有活力的现代产业；过去迫于生存压力而过度开垦的土地，现在可以有计划、分步骤地退耕还林、还草、还湖，逐步恢复生态的良性循环，实现可持续发展；过去相对滞后的城镇化进程，现在正在加快步伐，随着乡镇企业和小城镇的发展，农业人口的比重逐步下降。对此，中央做出了对农业和农村经济结构进行战略性调整的重大决策，明确提出要把增加农民收入作为新阶段农业和农村工作基本目标。近几年中，中央出台了一系列促进新阶段农业发展的政策措施，这对我国“三农”工作取得新的成就发挥了重要作用。

二、明确“重中之重”战略思想

中央把解决好“三农”问题作为全党工作的“重中之重”，既是“三农”工作的指导思想，也是全党工作的重要战略部署。党和政府历来高度重视“三农”问题，始终坚持“农业是国民经济基础”的方针。我国的改革是从农村开始的。中央科学地总结历史经验，理性分析发展现实，着眼未来宏观目标，在2003年初的中央农村工作会议上提出，把解决好“三农”问题作为全党工作的“重中之重”。2004年在十届全国人大二次会议上的《政府工作报告》中又提出，把解决“三农”问题作为政府全部工作的“重中之重”。这些提法表明，党对“三农”工作的认识进一步深化，指明了全党工作战略部署的重点。

“重中之重”战略思想，对于做好新阶段“三农”工作，推进农村小康建设，促进经济和社会协调发展，构建社会主义和谐社会，意义重大而深远。首先，解决好“三农”问题，是全面建设小康社会的必然要求。我国13亿人口，9亿多农民；没有农村的现代化，就不会有全国的现代化；没有农民的小康，就不会有全国的小康。我国农业劳动生产率低，农村生产力落后，农民的生活水平明显低于城镇居民，农村教育、科技、文化和卫生等事业的发展水平也明显落后于城市。全面建设小康社会的重点和难点都在农村。要加快全国建设小康社会的步伐，必须更加重视解决农业、农村和农民问题。其二，解决好“三农”问题，是保持国民经济持续、健康发展的必然要求。农业是“安天下”的战略产业。虽然我国经济不断发展，农业在国民经济中的比重逐步下降，但农业的基础地位并没有改变。目前，我国农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变。农业不仅要为人们提供生存资料，还要为工业和其他产业的发展提供重要原料。如果农业发展不能满足社会的要求，农村繁荣、农民富裕和整个国民经济的持续、健康发展就会受到影响，甚至可能出大问题。其三，解决好“三农”问题，是建设社会主义和谐社会的必然要求。“三农”问题不仅是一个经济问题，而且是一个重大的政治问题和社会问题，直接关系到国家的长治久安，关系到社会的和谐发展。只有加快农业和农村经济发展，增加农民收入，农村基层民主政治和精神文明建设才有保障，广大农村才能形成和谐安定、健康向上的良好局面，广大农民才能安居乐业，农村社会稳定才能有扎实的基础，国家长治久安也才能有可靠的保障，建设社会主义和谐社会的目标才能实现。

“重中之重”战略思想的提出，是党对“三农”工作认识的进一步深化，表明了党在发展战略决策上的科学性和先进性，展示了党和政府解决“三农”问题的决心和信心。按照这一思想，国家近几年来进一步加大了对“三农”的支持和保护的力度。2004年和2005年连续两年下发“中央一号文件”，出台了一系列更直接、更有力的支农、惠农政策，形成了新阶段“三农”政策的基本框架。各地都按照这一思想的要求，高度重视“三农”工作，加大农业投入，采取更加有力的政策措施，加快农业和农村发展。

三、实行“多予、少取、放活”方针

“多予、少取、放活”的方针，是新阶段“三农”工作的重要指导方针。“多予”，就是要增加对农业和农村的投入，加快农业和农村基础设施建设，直接增加农民收入。“少取”，就是要切实减轻农民负担，推进农村税费改革，让农民休养生息。放活，就是要深化农村改革，认真落实党在农村的各项政策，放活农村经营，把农民群众的积极性和创造性充分发挥出来。

“多予、少取、放活”的方针，最早是在1998年10月十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出的。该《决定》指出：“坚持多予少取，让农民得到更多的实惠。”2002年1月召开的中央农村工作会议提出，新阶段增加农民收入总的指导思想是“多予、少取、放活”。2002年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅召开的全国减轻农民负担工作电视电话会议，再次强调“多予、少取、放活”的方针。2003年7月出台的《国务院关于克服非典型肺炎疫情影响，促进农民增加收入的意见》和2004年“中央一号文件”等又一次强调这个方针。“多予、少取、放活”，已成为指导“三农”工作的重要指导方针。

实行“多予、少取、放活”的方针，是从新阶段“三农”工作的实际出发做出的重大决策。首先，这是新阶段巩固农业基础地位，促进农业和农村持续、健康发展的要求。虽然我国农业发展取得了巨大成就，但与整个经济和社会发展相比，农业和农村依然是薄弱环节。农业投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济和社会发展明显滞后的局面并没有根本改观。解决好这些问题，必须适应经济发展阶段性变化的要求，从整个经济、社会发展战略和全局的高度，改变过去对“三农”给得比较少、取得比较多、管得比较死的做法，实行“多予、少取、放活”的方针。其二，这是解决新阶段农业和农村经济发展中出现的新情况、新问题的必然选择。我国农业和农村最突出的问题是农民增收困难，这既是农业和农村经济结构性矛盾的现实反映，也是国民经济发展长期积累的深层次矛盾的集中体现。受城乡二元经济结构影响，农业、农村和农民在资源和国民收入分配中长期处于不利地位，农村土地、资金、人才等要素外流严重，过多的劳动力滞留在越来越少的土地上，致使农村基础设施落后，农业劳动生产率较低，农村第二、第三产业发展缓慢。促进农民增收，必须在工业化、城镇化和农业现代化过程中，加强对“三农”的支持和保护，加快农业和农村发展。这是在现代化进程中回避不了的现实问题。因此，中央提出实行“多予、少取、放活”的方针。其三，这是坚持“以人为本”，保护农民权益的需要。坚持“以人为本”，是科学发展观的本质和核心。在“三农”工作中坚持“以人为本”，就必须维护好农民的根本利益。这就要求把农民增收作为实现农民根本利益的核心，采取综合性措施促进农民收入较快增长。因此，必须适应全面建设小康社会和农村全面、协调发展的要求，对“三农”进行支持和保护，实行“多予、少取、放活”的方针。

“多予、少取、放活”方针的实施，带来了“三农”工作的新变化。一是推动了“三农”政策措施的创新。按照这一方针，各级政府出台了一系列支持“三农”的政策措施，例如，推进农业和农村经济结构调整的政策措施；推进农村税费改革的各项政策措施，特别是实行减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税的“两减免”政策；对农民实行补贴的政策措施，特别是对种粮农民直接补贴、良种补贴和大型农机具购置补贴的“三补贴”政策；以及实行最严格的耕地保护制度，加大农业投入，严格控制农业生产资料价格，实行粮食最低收购价，等等。二是引起了农村体制的重大变革，农村各项改革进一步深化。农村税费改革，带来了农村经济、政治体制的深刻变化；粮棉流通体制改革和农村市场体系建设，有力地推动了农业和农村经济的市场化；农村土地制度、金融体制、文化卫生体制等不断完善，促进了农村社会体制的变革和创新。三是有力促进农业和农村经济的持续、健康发展，加快了农村小康建设步伐。实行这一方针，有力地调动和保护了广大农民的积极性，促进农业和农村经济结构不断优化，农民收入持续增加，农村各项事业全面发展。

四、实施统筹城乡发展方略

统筹城乡发展方略，是党和政府在新时期解决“三农”问题、加快国家现代化的重大方略。其实质就是要把农业发展放在整个国民经济发展中统筹考虑，把农村繁荣、进步放到整个社会进步中统筹规划，把农民增收放到国民收入分配总体格局中统筹安排，把农村和城镇作为一个有机统一的整体统筹协调，形成以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的体制和机制。党的十六大报告指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”这是这一方略的最早论述。党的十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面协调可持续发展的科学发展观”和“五个统筹”要求，即“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。”“统筹城乡发展”成为“科学发展观”的重要内容和首要要求。2005年的“中央一号文件”提出：“坚持统筹城乡发展的方略。”统筹城乡发展，是新时期解决“三农”问题、加快国家现代化的重大方略。

确立统筹城乡发展方略，是经济和社会全面、协调、可持续发展的客观要求。从我国的发展实际看，城乡二元经济结构制约了农业和农村的发展，城乡发展差距不断扩大。1997年以来，城乡居民收入差距不断扩大，2003年达到历史最高点，为3.23：1。如果再将住房、医疗、教育、交通以及公共服务等非货币因素考虑进去，同时剔除农民收入中的实物部分，城乡居民间的收入差距还要大。目前，我国城乡消费水平和社会发展水平相差10~15年。占全国人口近70％的乡村仅消费了社会消费品零售额的36％，而仅占全国人口30％的城市却消费了社会消费品零售额的64％。在教育方面，农村人口中初中及以上文化程度的仅占39.1％，远低于城市人口占65.4％的水平。在医疗方面，农民个人支付的医疗费用占总医疗费用的比重高达90％，而城市个人支付的医疗费用仅占总医疗费用的60％。在社会保障方面，城市实行了基本社会保障制度，绝大多数人享受基本社会保障，而农村社会保障只在个别地方起步。这些差距的存在，影响经济和社会的全面、协调、可持续发展。农业和农村经济发展进入新阶段后，“三农”问题与整个国家的经济和社会发展联系更加紧密，迫切要求把城乡发展统筹起来考虑和安排。只有实施城乡统筹发展方略，加快农业和农村发展，逐步缩小城乡发展差距，实现城乡协调发展，“以人为本”的科学发展观才能真正得到落实。从国际经验和教训看，凡是在工业化中后期坚持统筹城乡发展、处理好城乡关系的国家，发展都比较快，经济和社会也越来越发达；反之，则城乡差别不断扩大，经济和社会发展就会陷入困境。

实施统筹城乡发展方略，是我国新时期对“三农”发展理论和思路的重大创新。实施统筹城乡发展方略的近期目标，就是要缩小城乡差距，加快实现城乡一体化，使农村在2020年如期实现小康。这是科学发展观的重要组成部分，是加快农业和农村发展、保护农民权益、富裕广大农民的重大举措。这标志着党和国家已经把解决“三农”问题放到整个经济和社会发展的全局和战略高度来筹划，开始从“三农”外部寻求解决“三农”问题的对策，开始加快打破长期约束“三农”发展的城乡二元经济结构和体制，探索从根本上解决“三农”问题的有效途径，这已经并必将进一步带来“三农”工作思路、政策和措施的重大变化。按照这一方略，这两年国家出台了一系列打破城乡二元经济结构的改革措施，制定和实施了一系列扶持“三农”的重大政策，大幅度增加农业和农村投入，进一步深化农村改革，这对促进“三农”工作发挥了至关重要的作用。实施统筹城乡发展方略，必将有助于建立新型的工农关系和城乡关系，实现工业化、城镇化和农业现代化同步推进。

五、做出“两个趋向”重要论断

党的十六届四中全会指出：“农业是安天下、稳民心的战略产业，必须始终抓紧抓好。纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”这就明确提出了“两个趋向”的重要论断。2004年12月召开的中央经济工作会议再次强调：“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持‘三农’发展。”

“两个趋向”的重要论断，是对我国经济发展阶段的科学判断。从发展情况看，新中国成立后，我国在一穷二白的基础上，主要依靠农业提供的积累，建立起比较完整的工业体系和国民经济体系。农民为国家工业化做出了重大贡献。但是同时，也出现了城乡二元结构不断强化、农村发展严重滞后的问题，对经济和社会的协调发展产生了不利影响。党的十一届三中全会以来，我国从加强农业、搞活农村入手，推进改革开放，逐步调整工农关系和城乡关系，全面发展城乡经济。经过20多年的不懈努力，不仅农业和农村发生了很大变化，工业和城市也得到了很大发展，综合国力大大增强。2004年，我国国内生产总值达到13.65万亿元，第二、第三产业增加值占国内生产总值的比重达到85％以上，财政收入达到2.63万亿元，城镇化率达到41．8％，已经初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的经济实力。因此，必须正确认识我国经济和社会发展所处的阶段，不失时机地转向工业反哺农业、城市支持农村，努力形成工业与农业相互促进、城市与农村共同繁荣的新局面。另外，发达国家的实践也表明，在工业化初始阶段，农业在国民经济中占较大比重，劳动力大部分在农业中就业，农业客观上承担了为工业化提供积累的任务。当工业化达到相当程度后，工业自身积累和发展能力不断增强，具备了反哺农业的能力，就要适时调整发展政策，加大工业对农业、城市对农村的支持力度，促进工农、城乡协调发展。在工业化进程中，适时推进由农业为工业提供积累向工业反哺农业转变，是经济和社会发展的必然要求，是工业化国家的普遍规律，也是加快推进现代化的成功之道。

“两个趋向”的重要论断，是新时期制定“三农”工作政策和措施的理论依据。我国正处在从人均国内生产总值1000美元向3000美元迈进的关键时期。许多国家的发展进程表明，这个阶段既是经济和社会结构快速调整的时期，也是各种利益关系复杂、社会矛盾凸显的时期。如果发展战略和政策把握得当，工农关系和城乡关系处理得好，就能保持经济快速发展和社会长期稳定；反之，就会造成收入差距和社会矛盾扩大，影响经济和社会持续、协调发展。因此，必须把“两个趋向”的重要论断作为指导我国经济和社会协调发展的战略思想，作为制定农业和农村发展政策的基本依据，通过实施积极有效的政策和措施，处理好工农关系和城乡关系。2005年在十届全国人大三次会议上的《政府工作报告》提出：“要适应我国经济发展新阶段的要求，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针。”这是贯彻落实“两个趋向”重要论断的重大举措，必将对解决好“三农”问题产生巨大的推动作用。

“两个趋向”的重要论断，也是对发展经济学理论的科学运用。早期发展经济学家大都把工业发展等同于经济发展，把农业在经济发展中的作用看作消极的。20世纪50年代，著名发展经济学家刘易斯提出二元经济发展模型后，发展经济学开始重视从工农关系和城乡关系的角度研究经济发展问题。20世纪60年代，拉尼斯和费景汉在刘易斯模型的基础上建立并发展的二元经济发展模型，强调工业与农业的平衡发展，认为农业不仅为工业发展提供劳动力，而且还要提供农产品剩余。如果农业不发展，或发展缓慢，就不能为工业提供所需的农产品剩余，从而使工业扩张受到阻碍。在整个国家工业化过程中，必须高度重视农业发展，处理好工农关系和城乡关系。20世纪80年代初，发展经济学家再次强调农业发展，并从宏观的角度探讨了粮食政策、粮食保障以及农业持续发展等问题，提出国家应及时根据经济发展特别是工业化程度调整农业发展政策，促进工农和城乡协调发展。“两个趋向”的重要论断，正是从我国实际出发，对这些发展经济学理论的科学运用。

“两个趋向”的重要论断和实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，充分体现了发展理念的先进性和科学性，是新形势下对工农关系、城乡关系在思想认识和政策取向上的进一步升华。这对于科学认识和把握经济与社会发展规律，正确处理新阶段的工农关系和城乡关系，促进统筹城乡发展，切实做好新阶段“三农”工作，具有重大的指导意义。

六、实行“两减免、三补贴”政策

“两减免”是对传统农业体制和政策的重大突破。我国长期以来实行对农业生产和经营征税的制度，这对过去一个时期国家的经济、社会发展和农村政权建设起到了重要的作用。但是，随着国家经济和社会发展，这种农业税收制度的积极作用逐步消退，而其制约农业发展、增加农民负担等消极作用不断增强，且征收成本高，也与国际通行的政策不符合。目前，国际上除越南等极少数国家征收农业税以外，其他国家都不征收农业税。我国已经进入了工业化中期阶段，并加入了世界贸易组织，已经有了改革农业税收制度的条件。正是在这种背景下，中央决定出台“两减免”政策。2004年“中央一号文件”规定：“逐步降低农业税，2004年农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消除烟叶以外的农业特产税。”2004年在十届全国人大二次会议上的《政府工作报告》又提出取消农业特产税，5年内取消农业税。2004年，农村税费改革进展出乎寻常地快，动作之大也是原先没有预料到的。2005年“中央一号文件”进一步规定：“进一步扩大农业税免征范围，加大农业税免征力度，在国家扶贫开发工作重点县实行免征农业税试点，其他地区进一步降低农业税税率；在牧区开展取消牧业税试点；国有农垦企业执行与所在地同等的农业税减免政策。”2005年，取消农业税的进度进一步加快。2005年在十届全国人大三次会议上的《政府工作报告》又提出，原定5年取消农业税的目标，3年就可以实现，2006年全部免征农业税。这次农村税费改革分两步走：第一步是减轻、规范农村税费；第二步是取消农业税。“两减免”政策只是其中的第一步。“两减免”政策的落实，不仅减轻了农民负担，而且带来了我国农村体制和政策的重大变化。

“三补贴”政策使我国农业政策及其实施方式发生了重大转变。一直以来，我国的农业补贴主要补在流通环节，补在粮食企业，包括粮食进出口企业，其效果并不是很好。实施“三补贴”政策，彻底改变了多少年来补贴流通环节、补贴城市消费者、补贴企业的做法，使农民成了国家农业补贴的直接受益者。实施“三补贴”政策，完全符合世界贸易组织《农业协定》（世界贸易组织《农业协定》规定：对农业的国内支持主要分为“绿箱”和“黄箱”政策，“绿箱”政策指与农产品价格没有直接关系、不引起贸易扭曲的措施，没有数量限制；“黄箱”政策指与农产品价格有直接关系、容易引起贸易扭曲的措施，对各国都有数量限制，我国的补贴不超过农业产值的8.5％）。发达国家均给予其农民以各种支持和补贴。据有关资料统计，一些国家农民每年人均享受到的各种农业补贴为：美国1．4万美元，欧盟1．7万美元，日本2.3万美元；如果按照耕地面积计算，每公顷土地农业补贴的幅度是：美国100~150美元，欧盟300~350美元，日本600美元左右。而我国的“黄箱”政策空间较大，2001年为134.7亿元，相当于农业总产值的0.58％，扣除农业税后为负值；“绿箱”政策与发达国家差距也很大。因此，实施“三补贴”政策，是我国利用世界贸易组织规则加强农业保护的重要举措。虽然这三项补贴政策的范围和操作方式不同，但它们的共同点都是直接补贴，即直接补给农民，这是我国农业政策的一大历史性进步。

实施“两减免、三补贴”政策，预示着2000多年与农民相伴的种田纳税制度的历史即将终结，标志着我国在统筹城乡发展方面迈出了重要步伐，标志着我国总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段，也标志着我国农业体制和政策正在朝着打破城乡二元结构的方向迈进。

七、采取四项农业保障措施

为了确保在宏观调控中加强农业的成效，国家采取了最严格的保护耕地制度、加大农业投入、严格控制农业生产资料价格上涨、实行粮食最低收购价格四项措施，构成了新阶段“三农”政策的四项保障措施。

一是实行最严格的保护耕地制度。耕地是农业生产特别粮食生产的必需要素，也是广大农民的“命根子”。近年来，耕地被乱占滥用的现象十分严重。根据国土资源部统计，1998~2003年的5年间，我国耕地面积由19.45亿亩减少到18.51亿亩，净减少9363万亩，平均每年减少1872万亩。目前，我国人均耕地只有1．42亩，不到世界平均水平的一半。如果考虑同期增加耕地2901万亩的因素，这5年间实际减少耕地面积12264万亩，平均每年减少2452万亩。而且我国耕地中的中低产田比例大，在18.51亿亩耕地中，中低产田为12.20亿亩，占耕地总面积的64.58％。针对这些情况，2004年，国家果断暂停耕地占用审批，严肃清理各种开发区和园区，坚决制止和纠正乱占滥用耕地的现象，坚决守住基本农田这条“红线”。国务院先后发出关于土地出让金使用、制止占用基本农田植树、尽快恢复撂荒地生产、妥善解决农村土地承包纠纷、深入开展土地市场治理整顿并严格土地管理等5项紧急通知，这5个通知构成了新阶段“三农”政策中农村土地政策的核心内容。

二是加大农业投入。增加投入，加强农业基础设施建设，是解决“三农”问题的基本支撑和保障。较长一个时期以来，虽然我国农业投入数量不断增加，但投入不足的现象仍十分严重，国家财政用于农业的支出占财政支出的比重不仅没有提高，反而有所下降。即使在全国固定资产投资超高速增长的大背景下，农业投资仍然增长缓慢，2003年，全社会农业固定资产投资仅比2002年增长3．7％。投入不足，农业基础设施薄弱，农业社会化服务体系不健全，严重制约着农业的持续、健康发展。针对这种状况，2004年“中央一号文件”提出：“增加农业投入，强化对农业的支持保护。”2004年，国家对农业、农村的基本建设投入明显增加，全年中央财政用于“三农”的支出共2626亿元，比2003年增长22.5％以上。另外，在国债资金总规模减少的情况下，2004年，中央农业基本建设投资规模达到550亿元；农村“六小工程”（节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏）等小型农村基本建设的专项投入达到285亿元；动物防疫体系建设、农业综合开发、农村扶贫开发等方面的投入也继续增加。国家还出台了将部分土地出让金用于农业土地开发的政策。这样大的投入力度，为农业和农村经济发展提供了有力的支持。

三是调控农业生产资料价格上涨。据有关部门初步估算，2004年，化肥及其他农业生产资料价格上涨使农民平均每亩粮食生产成本比上年增加约50元以上。同时，在种子、农药、肥料和禽流感疫苗等方面存在着严重的制售假劣农业生产资料的行为，这样势必影响农民增加生产投入、发展粮食生产的积极性。对此，政府及时出台了一系列对化肥生产和进口的税收、价格优惠政策，明确了化肥的进销差率、批零差率和零售的最高限价。政府通过大力整顿农业生产资料市场，严厉打击随意抬高农业生产资料价格和制售假冒伪劣农业生产资料的行为，加大对农业生产资料市场的监管力度，遏制农业生产资料价格上涨的势头，保护农民利益。

四是实行主要粮食品种最低收购价格政策。价格支持政策是世界贸易组织规则允许限量使用的“黄箱”政策，美国、欧盟、日本等世界贸易组织成员多年来均充分利用此项政策，采取各种措施对本国农产品实施价格支持，以保护农民利益免受市场价格波动的影响。例如，美国有“无追索权贷款”和“反周期补贴”政策，欧盟实行了“目标价格”、“干预价格”和“门槛价格”政策，日本对10类农产品实行了5种形式的价格支持政策。从发展趋势看，这些国家的农产品价格支持政策所支付的补贴资金逐渐从原来的收购环节向生产环节转移。因此，我国依照世界贸易组织的有关规则，根据国内粮食供求关系的变化，于2004年及时公布了早籼稻、中稻、晚稻和粳稻的最低收购价格，并完善了储备粮调节制度。

八、结语公务员之家版权所有

我国在“三农”政策的创新中，更加注重突出“三农”的基础性和战略性地位。通过调整公共财政的支持重点和支出结构，加大了对农业、农民和农村的支持力度，增强农业政策的反哺性和普惠性，为在工业化加快的条件下支持农业发展构建了政策框架，标志着我国“三农”政策开始从农村支持城市逐步向城市带动农村转变，表明了国民收入分配格局正在朝有利于“三农”的方向转变。

农业发展进入新阶段以来，我国农业和农村经济的发展理念、发展战略和发展格局正在实现重大转变。随着这种重大转变，党和政府始终围绕着粮食稳定增产、农民持续增收、农业不断增效，提出了把解决好“三农”问题作为全党工作“重中之重”的战略思想；围绕城乡社会和经济协调发展，提出了“多予、少取、放活”的方针和统筹城乡发展的方略；围绕工业化进程中的农业发展问题，提出了“两个趋向”的重要论断和工业反哺农业、城市支持农村的方针。这表明，随着“三农”工作实践的发展，“三农”工作理论和政策也在与时俱进，不断丰富和创新。