中国农村养老保障制度建设的阶段性

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近几年来“三农”问题变得越来越尖锐，“三农”问题的核心问题是农民问题。目前对“三农”问题的研究主要集中在如何发展农村经济、增加农民收入及缩小城乡差距上，对于农民的养老问题则很少顾及。同时一些学者将对农村养老保障制度研究重点放在农村养老保障制度问题和对策研究上，未注意对农民群体发生分化现实，或已经注意到但未能提出适合我国国情的制度建设构想。

目前我国农村面临着青壮年人口的大规模转移，再加上养老保障制度残缺不全，老年农民老无所养的问题越来越严重。我们要解决“三农”问题，要从农民的最基本的保障问题上下功夫，使农民老有所养，解除他们的后顾之忧。

首先是农村老龄化加快。虽然我国在城乡执行了不同的生育政策，但随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，农村的年龄结构出现“两头大，中间小”的局面，农村的养老赡养系数明显提高。据统计，2000年我国农村8.33亿人口中，65岁以上的老年人占7.36%，到2030年6.64亿农村人口中，65岁以上的老年人口将达到17.39%为1.29亿。

一、农村养老保障需求持续高涨

其次是农村传统养老功能弱化。主要体现在传统农村社会保障功能弱化、土地保障功能“虚化”、家庭保障功能弱化上。随着农村家庭联产承包责任制的实行，农村集体经济大为削弱，资金缺失使五保制度名存实亡；同时土地收益在农民收入中所占的比重减少而农民生活保障实际能力逐步下降。由于农业生产率低，产品价格不合理，导致农业经营的绝对收益越来越低，农村土地负担越来越重，单纯依靠土地已无法对农民提供保障作用，农业经营的绝对收益也越来越低，甚至下降到绝对亏本状态。再者由于生育政策的实行，家庭小型化成为农村家庭的发展趋势，小型家庭也就意味着家庭成员面临的风险不易分散，在养老问题上表现为赡养系数大大提高，加上农村劳动力大量外流，也大大削弱了家庭保障的功能。

再次是农民对社会养老保险的需求。随着经济的发展，农民所面临的老年风险越来越突出，并逐渐演变为一种社会风险，如由于社会流动，城市化加快，青壮年农民群体大量进城务工，成为农村中的非农业群体或农民工，因此留居农村的农民因年

老无力经营承包土地，面临收入大幅减少，基本生活失去保障的风险；而最终未被城市吸纳的农民工，由于工作时没有参加养老保险，又无足够的个人储蓄，年老时也同样面临着这一风险。老年风险的增加使农民对未来特别是老年预期极低，从而加大边际储蓄倾向，在某种程度上也是当前农村消费需求不旺的原因。从维护社会公正、保障农民权益方面考虑，建立农村养老保障制度很是紧迫。

二、农村养老保障近期建设

我们构建农村养老保障，必须立足于当前中国的国情。目前，地区发展的极不平衡，城乡差距的不断扩大，这一国情决定了我国农村养老保障制度建设不能搞“一刀切”。由于地区发展极不平衡，人们对社会保险的需求和缴费能力也有不同，因而应针对不同地区的发展水平，制定不同的方案，先东部后中西部，逐步推进。

同时近几年来，我国农村群体也发生分化，他们对社会养老保险的需求、缴费能力各有不同，在现阶段应将其按不同的群体进行分类，针对不同群体设计有针对性的养老保险方案，以满足不同层次的需求。目前农村社会群体大致可分三类：一是农村中的非农业群体，如乡镇企业职工；二是外出务工经商群体，即我们所说的农民工；三是留居农村经营承包土地的农民，他们是真正意义上的农民。

在近期制度建设中，应按分层分类原则，按不同的群体，不同地区的经济发展水平逐步推进，逐步扩大社会养老保险的覆盖面。

首先，针对农村中的非农业群体，即居住在农村，但从事的是非农业生产活动，如乡镇企业职工。他们已与城镇职工无异，对这一群体，应追求与城镇职工的社会养老保障制度相统一。

其次，对于进城务工的农民工，应再行分类处理。对在城镇有稳定职业、住所的农民工，应将其纳入城镇社会养老保障系统；而从中分离出来的另一部分农民工，由于流动性大，无固定职业和住所，且部分人年老时仍会返回农村经营承包土地，对这部分群体应建立个人账户，将企业和职工按适当比例的缴费存人个人账户。由于这一群体的流动性较大，因而需统一的全国性的政策，以确保个人账户可根据个人的工作所在地流动。为防止企业逃避责任，应加大劳动监察，规范用工，加大养老保险费的征缴力度，切切实实保障农民工的社会权益。

再次，针对留居农村经营土地的群体，即真正意义上的农民。由于他们缴费能力不足，若在时机成熟前强行推行社会养老保险制度，不但会增加农民负担，而且会因该制度受到农民的抵制而无法有效执行。当前作为过渡措施，应加强对农村老年人口的社会救助。

对于不同地域的发展水平有步骤地推进。可先在东部发达地区率先建立社保制度，然后向中西部逐步推进，同时加大中央政府财政转移支付力度，东部发达地区支持本部不发达地区，城镇支持农村，全国性的政策安排向中西部倾斜。

三、农村养老保障中长期建设

我国农村养老保险建设的最终目标是将全体农村人口纳入社会保险体系。社会保障公平要求任何社会成员只要符合法律规定的条件，不论其社会地位、职业、贫富等，均被强制性地纳入社会保障范围，社会保障社会化程度越高，这种机会公平性就表现得越充分；目前我国社会养老保险制度具有明显的身份特征，以是否有城镇户口为划分依据，“以这种眼光看待农村社会保障问题的观点，显然违背一个基本常识，即中国政府是全民政府而不是市民政府”。因此中长期制度建设应追求城乡养老保障制度的整合。在此有必要改革完善城镇社会养老保障体制，同时加快乡村社会养老保障制度建设，并在城乡社会养老保险两大板块之间找到一个切合点，促使城乡社会养老保险制度的最终整合。

城镇养老保障制度的调整。郑功成提出，在现有基础上，将统账结合中的社会统筹部分与个人财户部分分解并发展为普惠式的国民养老金与差别性的职业养老金(记人个人账户部份)。在这一制度框架中，国民养老金覆盖所在正规就业与非正规就业劳动力，以国税为基础，采取现收现付制的财务机制，显著体现国家责任和社会公平属性。差别性的职业养老年金则由企业和个人缴费，完全记人个人账户，采用完全积累的财务模式。

农村养老保障制度建设。将城镇的“国民养老金+个人账户养老金”制度中的国民年金部份扩展到农村，成为全民共享的养老保障项目。农村居民只要达到规定的年龄即自动享受国民养老金，不同群体的社会养老保险在这一制度平台上趋于统一。

由于我国地域发展差别较大，国民养老金部分应按省直辖市级统筹，按统筹区内居民当年平均工资的一定比例给付。这体现了老年人口享受经济发展成果原则，由于各地财政力量、经济发展水平和人口老龄化的步伐不同，应建设省内调剂资金，其使用向中西部地区，老龄化地区倾斜。

建设多层次的农村养老保障体系。我国多层次的社会养老保障体系包括：自我保障层次、政府负责层次、政府主导责任分担层次、单位负责层次、市场提供层次田。在农村这些保障层次被赋予了新的特色。

自我保障层次。主要包括家庭保障、个人储蓄保障、土地保障。家庭保障主要是家庭中的成年子女通过物质帮助、服务来满足老年人的物质、情感需求，体现成年子女对老年人的反哺。在农村养老保障建设中，我们不能夸大家庭养老的作用，也不能忽视其作用，家庭所发挥的成员之间的互助互济，情感慰藉是任何社会保障制度都无法替代的。在新时期应对养老家庭给予资助，对照顾无自理能力老人的家庭提供资助。对子女和老人同住或附近居住提供方便。个人储蓄保障指个人将其在青壮年时劳动的部分收入用来储蓄，以备年老时的不时之需，它体现了个人在追求终生收入平衡。个人储蓄可提高老年人的收入水平，提高老年生活质量，国家应尽早出台优惠政策，鼓励储蓄养老。土地保障虽然在农村存在虚化的现象，但土地在保障老年人的日常开支需求上有重要作用，对正式的制度起了一个很好的补充作用。老年人经营小块土地不但可以满足其日常吃穿用度的小额开支，而且可满足其感情需要。在构建农村养老保障制度时还应发挥土地保障的有益补充作用。

政府负责层次。这包括普惠制国民养老保险金和政府老年社会救助。“养老保险金构成整个老年保障体系的第二层次，政府是这一层次的直接责任主体，制度的出发点是向所有老年人提供最基本的收入保障，普惠制源于税收，待遇与工资脱钩但与物价水平挂钩，并随着整个社会平均收入提高而提高，体现着老年人分享经济社会成果权益”mo政府的老年社会救助作为最后一道保障线，由公共财政资助。

企业(集体)保障层次。体现个人对自己的养老负责，资金与企业(集体)共担，完全记入个人账户，归个人所有，与就业相关，具有差别性，体现效率原则。在农村养老保障体制建设中对不同的群体其个人账户具有不同的表现形式：对于农村中非农业群体和在城镇具有稳定工作和住所的农民工群体，表现为职业养老金，即个人账户的缴费由企业和职工共同承担；而对于流动的农民工群体和留居在农村的真正意义上的农民，其个人账户表现为个人缴费，国家集体给予补助的形式。

市场保障层次。指商业人寿保险和从事力所能及的市场劳动。商业人寿保险的赢利性促使其更倾向于高收人群体，主要满足农村中高收人群体在保證基本生活的同时改善老年生活的愿望。随着经济的发展，农村中也同样会不断涌现出高收入群体，可以预见，发达的商业保险会产生“福利挤出效应”，即一部分高收人群体因参加商业人寿保险，老年收入丰厚，便自愿放弃领取国发养老金，这会使国民养老金有限的资源得到更好的利用。同时老年农民从事力所能及的市场劳动，如经营小块土地获取市场报酬可在一定程度上改善老年生活。

四、多管齐下破解资金难题

建立农村养老保险，归根结底是“钱”的问题，资金短缺成为农村养老保险的瓶颈，由于“三农问题”的复杂性，农村养老保障建设可谓牵一发而动全身，应将其放在城乡经济社会统筹发展的全局中，多管齐下为农村养老保障制度建设铺路。

城市化。农村发展的根本出路是实现城市化，大部分农民要从土地上游离出来，进入其他产业，变为城市居民，通过城市化将剩余的农村劳动力转移到城市，将他们纳入城镇社会保障体系。剩下的农民可以提高农业的经营规模，发展农业专业化经营。最终解决城乡差距，统一城乡社会保障制度还是要“投资农民、转移农民、减少农民、富裕农民”。

征用土地农民的“土地换保障”。将失地农民的土地转让费用于充实个人养老账户，并将其纳入社会保障体系。在城市化过程中，由于中小城市的急速扩大，政府的城市规划，必然要征用大量农村土地，根据国土资源部2001年第10号公告，征地农民应得到土地补偿费、安置补偿费和地上附着物和青苗补偿费。随着土地被征用，部分农村人口也转变为城市居民，他们年轻时可参加各种就业，若未进行养老保障个人账户积累，年老时则会因缺乏保障而落入贫困。对此应将现行的土地征用一次性拨付给农民改为建立并充实个人养老账户，使他们老有所养。同时对进城已达一定年限的农村人口在家乡的承包地实行有偿转让制度，割断他们与土地的联系，并把土地转让所得用于填补他们的个人养老账户，同时将其纳入城市社会保障体系。

改“农业税”为“养老保险费”。2004年3月，国务院总理在作《政府工作报告》时说：“从今年起，逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。”这将在真正意义上减轻农民的负担，实现国家对农业的反哺，但仍未解决农民养老难问题，建议将“农业税”改为“养老保险费”。鉴于在农业税改革前农村乱收费现象突出，有必要为每个农民建立养老保险个人账户，财政专款专用，加强监督，同时加大宣传，确保真正为农民办实事，避免农民的抵触情绪。

农村人口政策和养老保障政策相结合。对农村计划生育家庭国家应给予必要的补偿和奖励，将农村计划生育政策和农村养老保障政策结合起来，会使我国计划生育政策更具说服力，进而稳定目前较低的生育水平。这不仅有利于控制农村人口增长，维护计划生育政策的稳定性、连续性，而且有利于缓和农村养老需求与社会保障的矛盾。如《广东省农村部分计划生育家庭奖励办法》规定，该省农业户口中男性年满60周岁、女性满55周岁以上，只生育(抱养、收养)一个子女、纯生二女以及婚后未育的农村居民，按每人每月80元标准发放计划生育奖励金，直至本人身故为止。

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