土地产权股份合作制：破解土地征用矛盾的新方式

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对于农村土地征用的补偿，当前比较普遍的做法一是货币补偿，一是土地换社保。这两种做法因可操作性强而被广泛采用，但也存在严重的后遗症。前者，农民“卖”掉了赖以生存的土地，仅有的补偿款用完后，如何面对今后的生活，他们的后代又如何立足与发展？后者，虽说解决了农民的后顾之忧，但政府公共财政却承受起了沉重的社会负担。因此，近年来各地党委、政府都在积极探索征地制度改革：既为城市化、工业化征好地用好地，又使农民不失保障。土地产权股份合作制便是现有体制和国情下的一种有益探索。

一、土地产权股份合作制的构建与运作

土地股份合作的操作方式是把土地折合成股份，以土地入股，收取红利。这种操作办法最显著的特点是：土地虽然被征用，但农民和村集体并没有最终失去土地，土地的保障仍在，可以消除因失地而产生的潜在不安定因素。

土地产权股份化，从理论高度说，一是土地使用权股份化，允许农户将其所拥有的土地承包权以及相关权益以股份的形式进入证券市场；二是土地所有权份额股份化，即将集体所有的土地视为共有产权，赋予农户一定的土地所有权份额，农户可以个体的所有权份额作为股权进入土地市场。但从当前的国家政策和体制看，土地要直接进入市场是不现实的。因此，比较可操作且能获得成效的方法是采取土地股份合作制，实现土地产权的流转。

土地产权流转可以采用转租、转让、转包、入股和抵押等方式，出让土地承包使有权，或农户将属于自己的集体土地所有权份额出让，或集体组织对集体土地的所有权、使用权出让、出租、发包等。征用土地过程中的土地股份合作制是把被征用土地作价折合成股份参与征地单位建设和运营，从而获取红利或股息。土地作价折股的方法灵活多样，基本做法有两种。一是在征地补偿费比较确定的情况下，可以把征地补偿费折合成股份；二是在土地补偿费不容易确定的情况下，由农民个体或村集体与征地单位谈判确定，以土地现有的收益为基数折合成股份。在利润分配上，可有两种基本形式，一是坚持股权平等，同股同利的原则，根据盈利情况进行红利分配；二是农民用土地入股后，取得固定的股息。在支付上，谁用地谁支付，政府用地由政府支付，企事业单位用地由企事业单位支付。

这方面各地已有不少成功的实例。如有些地方的高速公路建设，就采用了土地入股的形式，把属于农户和集体的土地折合成股份，作为投资，参与到相关的建设和经营中，年终参与分红。再如北京大兴区规定凡是到大兴占地的企业都要建设产权属于农民的物业。比如拿出项目中一幢大楼或楼内某些消费场所的产权给农民，企业要用的话再向农民租，这样农民失去的土地就有了增值的保障。再如庆元县黄水电站在规划之初，就确定让被征用土地农民以受淹土地补偿金人股。被征用400多亩土地的黄水村，按规定可以得到补偿130万元。全村被征地农民一致同意把钱全部投入电站建设。据介绍，该电站建成发电后，每年可创收780多万元，预计100多户农民每年将有29万多元的分红。

二、土地产权股份合作制的积极作用

土地征用中采取土地产权股份合作制，实践证明对农民生活保障与农村稳定具有极其积极的意义。

1、进行土地产权股份合作，农民少地失地而不失保障。近5到10年，是我国经济和社会发展极为重要的时期，经济发展对耕地的占用仍将保持较高的需求。按照《全国土地利用总体规划纲要》，从1997年到2010年，全国共安排非农建设占用耕地2950万亩，其中90％以上为集体土地。据测算，将有近2000万被征地农民需要安置。如果失地农民得不到合理补偿和妥善安置，无疑是十分严峻的社会稳定问题。实行土地股份合作制，可以使农民不失地或减轻农民因失地而遭遇的损失，拥有比较长远的保障。

2、进行土地产权股份合作，有利于维护失地农民的合法权益。土地所有权就是财产权，过去征地只考虑保证被征地农民的生产和生活水平不降低，而没有从资产的角度考虑因征地而使农民失去赖以生存的财产，这是不合理的。经验表明，越是经济建设用地需求大、征用土地数量多，就越要维护好农民的合法权益。实行土地股份合作制，土地变资产，农民变股东，建立股东代表大会，有效维护了农民的土地合法权益。

3、进行土地产权股份合作，有利于减少农民与村集体、政府的纠纷，有利于社会稳定。据报道，近年来征地拆迁问题已成为群众信访反映的八大焦点问题之一，国家信访局接待的群众集体上访中，反映征地拆迁和企业劳保的批次和人次占到60％以上。进行土地股份合作，可以不失地或失地而不失保障，避免农民与村集体和政府的直接冲突，有利于减缓社会压力，促进农村物质文明、精神文明和政治文明建设。

4、进行土地产权股份合作，有利于减轻企业投资负担，营造良好的生产和发展氛围。征地的主体是国家，但直接用地的主体大部分是各类企业。许多企业创办之初必须支付巨额的征地费用，资金瓶颈制约了企业的生产与发展。采用土地股份合作，企业不但在先期节省了巨额征地费用的支出，把资金投向更急需的地方，还能取得当地农民的支持，变原先的敌对为和顺，为企业的生产与发展创造良好的外围环境。

三、实行土地产权股份合作制应注意的几个问题公务员之家版权所有

土地产权股份合作制是征地补偿方式的新尝试，有其合理性，但也存在风险性。不少地方正在边摸索边总结，还未形成系统有序规范化的原则与规则。因此采用这种方式必须处理好几个问题。

一要强调风险意识，建立风险保障机制。土地入股如市场投资，风险无时不在。发展土地股份合作必须建立风险保障机制，确保土地收益。这是实行股份合作的基本出发点和归宿，也是衡量土地股份合作是否成功的主要标志。在项目选择和制度设计上要经过认真研究和科学论证，必须建立风险保障机制，确保农户入股土地的安全和收益。要十分明确，当投资企业出现经营亏损时，要保障农民入股的土地能及时收回；当股份合作公司或组织破产时，要保障农民作为第一清偿人，优先保证把剩余资产清偿给农民。土地对于农民的意义毕竟不同于货币对农民的意义，应加强农民的风险意识教育，提高其抗风险的心理承受能力。

二要制约征地单位土地处置权，防止其利用职权对农民股东利益的损害。在一些地方，可能入股土地折合后在整个企业资产中所占比例较少，农民和村集体持有少量的股份，属于小股东，不可能直接参与企业的重大决策，因而难以维护自己的正当利益甚至受损。因此，在采用土地入股方式时，必须对用地企业有明确的土地处置权利的制度约束。

三是农民对土地股份合作有内在要求，镇村领导班子要有较强的组织协调能力。采用土地入股方式时，必须是农民自身有内在要求，不能搞强制，搞一刀切。因为一些农民比较注重眼前利益，先拿到钱再说，认为只有钱是最可靠的，因而对除货币以外的其他补偿方式不愿意接受。另外，土地入股如果呈散兵游勇状，则不利于农民权益的保护。通常是地方政府与村集体牵头组织协调，代表农民与征地方谈判协商。这就需要镇村领导班子具有较强的市场眼光与统筹协调能力，才能组织好村民协调好关系，维护好村民的权益。