农村养老保险制度亟待完善

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现行农村社会养老保险制度存在的问题

1、“再分配与消费取向”的定位，局限了制度应有的福利效应。

依照现行制度设计，农村社会养老保险是农民代际之间或生命周期“收入的再分配”，个人账户是农民年老后的一项“补充收入”。这种单一功能的设计，在缓解老年农民贫困方面有其积极作用，但其存在问题也很明显。首先，从人的生命周期看，“农保”制度有助于解决农民年老之后的养老需要，但对其年老之前一个长时段的家庭生计的维持与改善未作相应的安排。大量的实证研究显示，在当前农村经济社会环境下，养老保障并非是大多数农民目前最紧迫的需要。事实上，在农民的家庭预算中，发展生产、子女教育、疾病治疗等项目支出均位列在养老保险之前。在此情况下，如果“农保”制度没有一个整合的设计，要说服收入不高的农民超越现实而谋划长远，难度是相当大的。其次，“农保”制度对农民渴望的生产和投资功能没有支持。

2、个人账户产权不明晰，农民缺乏选择权。

个人养老账户属于农民个人所有，是“农保”制度的一个鲜明特征。进而言之，参保农民对自己名下的账户资产理论上拥有绝对控制权和投资选择权，如自主转移，选择投资策略和内容等。但实际的情况是，参保农民对账户资产的控制权极为有限。除个别特殊情况(如死亡等)外，在达到规定年龄之前，参保农民只有缴费的义务，并无实质的控制权力，也没有投资选择权。参保农民对其名下的账户资金只是“名义”上的拥有。这种个人账户资产的“虚置”，与目前采取的完全积累型的制度模式相叠加，使问题更趋复杂。有研究表明，现行的完全积累型的制度模式，其最大的收益群体是年轻人，而年轻人的收益时间是几十年以后。也就是说，在一个相对较长的时期内，农民个人账户上的资金长期处于闲置状态。这对生活本不富裕的参保农民来说，是很难接受的，也会大大挫伤他们参保的积极性。

3、农保资金现有的保值增值渠道亟待拓宽。按照现行制度设计，农保基金只能存入银行和购买国债。实际上，限于人才和资金因素，县级农保经办机构的选择只有一个，那就是存银行。而把农保资金存入银行，需要面对两大潜在的风险：一是银行本身存在的风险。二是银行资金运作衍生的问题。相对于城镇和更大的行政区域，县级农村社区对银行资金的大宗需求以及相应承担的风险能力都是相对有限的。基于市场原则，银行通常把存入的农保资金投放到其它区域和城镇社区。

呼图壁县保险证质押借款项目的做法

自1998年初起，新疆呼图壁县农保办以保险证质押借款项目为突破口，探索出了一条行之有效的破解地方“农保”工作困局的新路子。所谓保险证质押借款，是指已参加农村社会养老保险制度的农民，经办机构允许其直接用自己持有的或借用他人的《农村社会养老保险缴费证》(下文简称“保险证”)作为抵押物，依据一定程序和规定到有关部门办理借款手续。所借款项仅限于农户发展生产、子女教育、基本医疗等生产生活中急需解决的重大事项。

其主要功效表现在以下几个方面：

一是参保农民受益面广，资金使用率高。

从1998年项目启动至2004年底，用保险证质押借款的1252户3756人，占全县参保人数的43.37%；累计借款金额为603.3万元，占农民参保资金总量的47.89%。也就是说，在全县参保人员中，超过四成的人参与了保险证质押借款，所借款项相当于农民投保资金总量的一半。

二是基金保值增值效果好，且安全可靠。

1998年至2004年七年间，呼图壁县农保基金运营收益达759.41万元，年平均利息收入突破百万元。据调查了解，在此期间，以保险证质押借款的农民的还款比例一直保持在99%以上。多年来，全县未出现一户质押的保险证被银行核销顶账的事情。

三是项目资产效应明显，政策吸引力增强。

保险证质押借款在提高农保基金抵御风险能力的同时，也缓解了参保农户生产生活中面临的诸多燃眉之急，如春耕生产缺乏资金，子女无钱上学，家庭成员无钱看病等，极大地激发了他们未来参保的积极性。一些已参保的农民表示：如果这项制度能持续下去，他们将会更加积极参保。而当时未能参保的许多农民则经常向县农保办工作人员打听：“农保”工作什么时候能重新启动，他们迫切希望被制度覆盖。

呼图壁县保险证质押借款项目的成功要素

从资产建设的角度审视，保险证质押借款项目的成功，主要得益于在现行“农保”制度中引入资产建设的要素，利用农民现有所积累的金融财富去改善他们的长远生计。所谓资产建设，是指政府有组织的引导和帮助穷人进行资产积累与投资，而非简单地直接增加其收入与消费。具体而言，保险证质押借款项目的成功要素有：

1、项目赋予了制度“生产与投资”的功能。

保险证质押借款项目突破了现行“农保”制度“再分配与消费取向”的规限，把农民个人账户单一的养老功能转变为具有综合功能的发展账户。在确保实现养老功能的同时，鼓励农民把个人账户上的资金投资于他们当前急需的教育、医疗和其他创收活动。这种功能多元化举措，大大激发了农民参保的积极性。

2、项目强化了农民对个人账户资金的控制权和选择权。农民仅凭自己的保险证，就可以不受时空限制地支取个人账户中的绝大部分资金，用于解决他们生产和生活中急需的重大项目。在此过程中，农民的参与意识和理财观念也得以形成。

3、项目创建了一个积累家庭资产与本地财富的新循环。保险证质押借款项目把取之农民的资金重新借贷给农民，让他们直接参与资金的管理与运营。这不仅拓宽了农保基金保值增值渠道，在此过程中也增进了农民个人、家庭和社区的福利。更为重要的是，农保资金在社区内部运行，避免了农保资金通过金融体系流出社区。

完善我国“农保”工作的对策建议

首先，重新审视“农保”工作的定性定位，把引导和帮助农民累积资产作为政策目标之一。理论和实证资料均显示，资产建设在加强人力资本投资，促进个人和社区财产形成，消除经济社会参与障碍等方面有独特功效。我国“农保”工作十余年来的探索也表明，与年老后收入和消费的变化相比，农民更在意的是因资产缺乏所导致的贫困。

引导和帮助农民积累资产，现行的“农保”

制度有其得天独厚的优势。目前采取的完全积累型的模式实质上就是一种鼓励农民积累资产的政策机制。今后只要配套政策设计合理，组织得力，这一机制完全可能转变成农民实现资产积累，增进自身和社区福利的制度化手段。

其次，赋予个人养老金账户更多的发展功能。要成功实现上述转换，关键一点是把农民的“名义”账户实体化，即强化农民对个人账户资金的控制权和选择权。为稳妥起见，个人账户的权限扩张应遵循渐进原则，并辅之以教育和培训农民的过程。此外，对资金投资取向，政府应有所规限，如仅限于发展生产、子女教育、疾病治疗等若干个事关农民生存和发展的重大事项，以确保农民养老保障目标的实现。

此外，还应进一步深化几个典型经验的认识，确保制度良性运行与可持续发展。

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