“村官”违纪犯罪特点及其背后的制度性原因

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自从民选“村官”以来，好“村官”不是越来越多了，而是越来越少了。民选“村官”不为民，并出现较高的违纪犯罪率，已经成为群众上访的主要问题之一。6月底，中央派出四个调研组赶赴八省（海南、青海，湖南、辽宁，山东、四川，浙江、江苏、河北）摸底“村官”违法违纪问题，这个由来已久的问题终于引起了党和政府的特别关注。

本文想从“村官”违纪犯罪的特点着手，寻找其背后的制度性原因。

一，民选“村官”的违纪犯罪特点。

1，“村官”违纪犯罪的手法特征：“村官”违纪犯罪常见的手法非常简单，不外乎以下几种：一是收入不入账或虚设借款；二是私自出借或占用公款获利；三是乱支乱花；四是虚报冒领；五是在资源开发、企业改制、土地管理、征地补偿、工程建设中暗箱操作，从中牟取私利等。

2，“村官”违纪犯罪的动机特征：“村官”违纪犯罪的动机特征可以说是非常独特的。

一是媚上。“村官”是最小的“官”。绝大多数“村官”都没有长期留在村子“革命到底”的思想，在“村官”的岗位上寻求跳出村子发展几乎是所有“村官”的梦想。要实现这个梦想，“村官”必须不断积累政治资本，并打通“上升”通道的各种关节。几乎很少有村官不拍上级的马屁的，媚上是民选“村官”的普遍特征。靠什么媚上呢？“村官”们的普遍做法就是把上级的利益放在村民利益之上，甚至不惜违纪、甚至犯罪损害农民利益向上“献礼”。如果“村官”获得上级的赏识或与上级私交甚好，最理想的是获得更大的发展空间，最不理想的也可以获得上级的保护——大树底下好乘凉。

二是被逼。民选“村官”们在选举阶段，一般都会动员家庭、家族、朋友、政府部门干部、甚至黑社会力量帮助其竞选。帮助“村官”竞选的人多数都希望“村官”当选后“知恩图报”，无论是家人、家族、朋友，还是政府部门干部、黑社会力量，一般不是推动当选“村官”兑现竞选时“为村民服务”的承诺，而是极力怂恿其“有权不用、过期作废”，为小家和小集团谋私利。在“一人当官，鸡犬升天”的社会里，“村官”被强大的社会力量逼上以权谋私的歪道，不违纪犯罪也难啊！

三是膨胀。不少“村官”多多少少都对村庄有一定的贡献，很多人甚至是村民公认的能人、英雄。这样成长起来的“村官”都有不同程度的英雄主义情怀。随着“村官”资历加深，对村庄的贡献突出，不少“村官”个人威信也越来越高，在乡村社会里很容易发展为一人说了算、公家就是我、我就是公家的“土皇帝”。个人英雄主义发展为极端个人主义，禹作敏就是一个典型的例子。

四是同流合污。“村官”违纪犯罪最容易出现“窝案”。在村干部班子中，只要有一个人想“集体浑水摸鱼”或“集体消费”，并提出具体的设想，很少见有人站出来旗帜鲜明地反对，多是集体默认——心照不宣的交由一人去操作。最典型的是集体企业的改制或变卖过程中的村班子集体瓜分村民集体财产或是土地征用补偿费的截留与回扣。班子成员都得到好处，这样大哥不说二哥，大伙都安全了。

二，“村官”违纪犯罪的制度性原因

原因当然是非常复杂的，就其制度性层面来讲，主要有以下五点。

1，村民自治制度及其制度环境有严重缺陷。

我很少写文章谈及村民自治，因为怕人误解为反民主、反自治。坦率的讲，我对中国十几年的村民自治实践的成果很失望，因为村民自治制度及其制度环境有严重的缺陷。

A，治权和产权既不完整又不统一。经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。直到今天，我看不明白村民自治制度的经济基础是什么？也看不明白村民自治制度对经济基础是如何反作用的。我以为，一定的产权是一定的治权的经济基础，一定的治权是一定的产权的政治保证，只有产权和治权的完整与统一，产权制度和治理制度才是有效的。（关于产权和治权的关系问题，另有具体的论述，这里不累赘）。村民自治组织的产权和治权既不完整又不统一，主要表现为：第一，宪法规定的村民集体所有权（产权）与村民自治权（治权）的不完整。一方面，国家通过《土地承包法》《基本农田保护条例》《土地管理法》《农业法》《农民负担条例》等等法律、法规，基本上将《宪法》赋予村民集体的土地所有权虚化得没有实际内容了（连承包期、承包费都由国家决定了）；另一方面，村民自治组织这个“新小权威”在乡镇党委政府和村党支部这个乡村社会无处不在的强大政治权威面前，几乎没有可以掌控的经济和政治资源了，其生存空间非常狭小。所以，十几年的村民自治，让农民感觉到的村民自治权仅仅只是选举权。选举出来的“村官”要么就变成上级的人，要么就一点“权力”都没有，什么事情都做不了。第二，《宪法》规定的农村土地村民集体所有者与《村组法》规定的村民自治组织不统一。《宪法》并没有特别规定农村土地集体所有的那个集体是指行政村社（社，表达不准确，但实在找不到合适的词）还是自然村社，但更多农村地区的习惯是自然村社（集体）所有。自然村社既有宗族、家族的血缘和情感传承，又有家族治理、自然权威治理的自治传承，还有毛时代“四定”的集体土地产权传承，自然村社是一个名副其实的权益自然共同体。所以，绝大多数农村现在调整土地依然还是在自然村内调整，征用土地时补偿不公一般都是以自然村共同体维权，但是，《村组法》规定的村民自治组织却是行政村社共同体。自然村社共同体既不具备合法的财产主体资格，更不具备合法自治主体资格。因此，常见的怪事是民选“村官”不维护（当旁观者就是比较好的了）甚至损害村民权益，而自然村社共同体的民选代表总是上访维权的先锋。第三，在乡镇治理（政权）结构中，村民自治组织只是经济义务主体，不是政治权利主体。把村民自治组织放在乡镇的治理体系中看，十几年来，村民自治组织承担乡镇政权财政供给的义务，但村民自治组织在乡镇治理和国家机器中并没有任何实际的角色，与纳税人相关的公共福利制度体系更是将村民自治组织排斥在外。村民自治权力受到官权打压是必然的，即使是受到黑社会力量的破坏和打压，国家机器也不会必然的保护自治权力。从一定意义上说，村民自治组织实际上是被边缘于国家政治生活之外的一个新生“弃儿”。十几年来，村民自治实践是由民政局基层股领导进行的也就不奇怪了；十几年来，面对普遍存在的政府和强势人群侵犯村民自治权和“村官”腐败问题，公、检、法、司都不管也就不奇怪了；十几年来，党支部和村委会矛盾越来越尖锐，但总是得不到解决也就不奇怪了。

B，上级政府偏好——泛化“承包制”。由于财政包干体制的不合理，地方各级政府都沦为成趋利怪物。“承包制”是什么？是农民对公社的无奈选择，意思是你吃肉，把剩下的骨头留给我吧！当弱势农民发明的被动应付强势政府过度索取的“承包制”反过来被强势政府主动用来对付弱势农民时，“承包制”是什么？“承包制”成为“包身契”，是弱者无条件的保证强势利益，强者尽量少的为弱者承担责任。为了保证政府的利益最大化，一方面，政府在弱化村民自治共同体的产权和治权的同时，在村内安插代表政府利益的强人作“村官”；另一方面强化党和政府对自治体的全面控制（包括村财乡管和“村官”工资由政府统筹）和对自治组织领导人的赎买。在这样的制度环境里，村民自治制度容易演化为“强人承包治理”制度或企业承包制度。谁是发包者？是乡镇政府；谁是承包者？是政府在村内的人。

C，民主管理、民主决策和民主监督权无法实现。在村民自治制度里，村民有“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四大权利，但十几年的村民自治实践证明，仅仅只有民主选举权部分落实了。为什么四权竟然有三权是空的呢？这是因为：一方面，没有成熟的农民自组织和完善的法律制度保障。党支部、妇联、共青团等组织都不是代表村民利益的组织，而是官方利益在村社内部的。没有成熟的农民自组织，村民自治的四大权利依靠谁来实现呢？另一方面，司法保障民主自治权不够。当四大自治权受到侵犯时，要有完善的法律制度来保护，常见的是司法保障强权和强者。北京的法院就曾荒唐地判决非法撤销民选“村官”职务的乡镇党委政府胜诉，全国有无数的民选“村官”受到强势打压而告状无门，也有无数的不代表村民利益的“村官”不能依法罢免和制裁。

2，基层政府的工业化和城市化竞赛，必然加剧对村民自治体的破坏。近十年来，以工业化和城市化为标志的政绩工程竞赛愈演愈烈，资源从哪里来呢？几乎千篇一律的是打农民土地的注意。怎样廉价的获得农民的土地呢？政府腐败“村官”和肢解村社自治共同体是最常见和最有效的手段。在“经营城市”和“零地价招商”竞赛成为时髦的时代，村民岂能自治？！“村官”岂能不违纪违法？！

3，政府和部门干部具有合法加害“村官”的权力。在中国的干部队伍中，只有乡镇政府和部门的干部是最没有钱的，很多地方连工资都开不出来。很多基层的干部真的是不得不以权谋私才能生存。乡镇政府和部门的干部要以权谋钱、以法谋钱，“村官”当然是最好的合作者。而且“村官”必须合作，因为在今天的乡村社会政治格局中，行使行政权和执法权的干部都有对“村官”的“合法加害权”，对“村官”使用“合法加害权”谋私的风险是最小的——不叫谋私、叫执法。中国的部门法律越来越多，几乎每一部法律都“授予”了执法者“合法加害权”，而民众对抗“合法加害权”的民主（组织）力量太弱，依法维权成本和风险都太高，所以，“村官”面对“合法加害权”时，也只有“俯首”或“就范”——合作。

4，村民自治是民主“孤岛”，而组织建设孤岛、保卫孤岛的是一群蚂蚁。村民自治的外部环境是集权制度的大海，而村民自治组织内部却是根深蒂固的封建文化和家庭单干经济。中国将一场最伟大的民主政治实践在乡村社会最底层的村社内部进行，实在是太相信中国农民的智慧了。我们常见大学研究民主自治的教授们，文章可以和西方接轨，而对学生和同事的行为方式却是极为专制，对上级和周围却是极其圆滑，不讲规则，何况村官乎？中国的政治家们实在是太抬举中国的“村官”了。最具深长意味的是，组织建设民主自治孤岛——中国几千年来最伟大的民主政治实践的是民政部门的基建股，在中国的政治格局中，民政部门的基建股小得就像一只蚂蚁。

5，强行的不规范的产权制度建设，逼迫无数“村官”腐败。上个世纪90年代后期，中国进行了一场“强制性”的产权改革运动。指导改制的理论是“冰棍理论”，说是不改的话，集体资产就会向“冰棍”一样化了。这个运动的核心内容实际上是鼓励将村社共同体的资产廉价或无价的转变为“村官”和强人的资产。这场运动逼着“村官”侵害村民集体所有的资产，不侵犯、不腐败就是不解放、就是反对改革，很多的“村官”一夜暴富，比“村官”更大的官也跟着共同富裕了。公务员之家版权所有

三，板子不要只打在“村官”的身上。

中央领导对“村官”腐败问题的重视是好事，对建设和谐的乡村社会至关重要。但我还是有些担心，担心板子仅仅打在“村官”的身上——“保先教育的落脚点和画龙点睛之笔”，而不是从制度和环境方面去找原因，以制度建设解决问题。期待在“保持先进性教育”背景下的整治“村官”腐败风暴不要重演“上级得病，下级吃药”，、“领导吃糖衣对下级吐炮弹”、“下级被上级卖了还跟上级数钱”的旧戏。期待全党切实认识到领导村民自治是党在新时期的最主要的政治任务之一，切实完善自治制度，扩大基层自治权，并加强对自治权的司法保护。把村民自治实践推向一个新的历史阶段。