统筹城乡发展的六个主要问题

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一、二元结构问题

发展中国家经济结构的最基本特征是自然经济与商品经济、农村传统农业与城市现代工业并存。发展经济学家刘易斯的二元结构经济转换模型说明，发展中国家要实现经济现代化，就是要在其经济发展过程中，把传统农业经济与现代工业经济并存的异质结构转化为同质结构，即把“二元结构经济”转变为“一元结构经济”。但是他由于忽视了农业和农村自身的现代化，并没有最终解决“二元结构经济”如何向“一元结构经济”的转变问题。刘易斯模型的注意力基本上放在农业剩余劳动力的转移过程和现代部门产量与就业的增长这两个方面。他认为，二元结构经济的转变完全依靠的是现代部门产量的增长对农业剩余劳动力的吸纳，而把农业只当作一个被动的部门，忽视了农业劳动生产率的提高和收入的增加对经济发展所起的作用。

中国二元经济结构的转变，不仅要实现农业剩余劳动力的转移，而且必须全面解决“三农”问题以及城市与乡村、经济和社会的和谐协调发展问题。一句话，就是要统筹城乡经济社会发展。我们不能把统筹城乡经济社会发展，简单地理解为跳出“三农”抓“三农”：即靠工业化来解决农业问题；靠市民化来解决农民问题；靠城镇化来解决农村问题。在中国，要消除二元经济结构，全面解决“三农”问题，实现统筹城乡经济社会发展，必须克服刘易斯二元结构经济转换模型的缺陷，从中国的具体国情出发，全面繁荣农村经济，实现农业现代化，加快推进城镇化进程。在中国现代化建设中，农村经济的繁荣和城镇化进程的加快是相互依存、相互制约、相互促进的良性互动关系。如果农村经济繁荣不起来，城镇化进程就不可能加快，如果忽视了农业和农村自身的现代化，“三农”问题就不可能解决。农业现代化和农村城镇化两者应统一于现代化建设之中。

为了让出门打工的农村青年拥有就业能力，安徽省巢湖市妇联8月4日举办了“阳光工程”缝纫培训班，70多名农村青年将参加为期90天的培训。图为一位教师在教授学员缝纫技术。

二、农民收入问题

“九五”期间农民收入增幅逐年下降，从1996年的9%降至2000年的2.1%，1998-2000年连续3年农民人均销售农产品的收入在减少。虽然2004年，农民人均纯收入达到2936元，然而，农民增收困难仍然是中国农村发展面临的最大问题。

收入问题已成为农民问题的核心。因此，如何建立农民增收的长效机制，解决影响农民收入增长的结构性和体制性矛盾，是能否实现统筹城乡发展的大问题。

统筹城乡发展，增加农民收入，也是今后一个时期中国农村工作的重点。除加大农村税费改革，加大对农村基础设施的投入外，必须重点抓好以下几个方面的工作：

第一，全面启动新的农业科技革命。伴随着新的科技革命，一场以生物技术和信息技术为主导的新的农业科技革命正在全世界范围内悄悄兴起。它渗透到农业技术和生产的各个方面，将为农业发展注入新的活力，促进新的农业技术体系和产业体系的形成。中国必须抓住机遇，全面启动新的农业科技革命，依靠科技进步，加大力度调整和优化农业结构、农产品品种结构、生产结构和生产布局，大力发展优质高效高产农业，提高中国农业的国际竞争力，再次振兴中国农村经济。

第二，大力促进农业产业化经营。新的农业科技革命的目标，不应仅定位于加快农业科技发展，而要以促进农业产业革命为主导目标，带动农业产业化的发展。通过农业产业化，提高农副产品的档次和附加值，为大量农民提供新的就业机会，增加收入。

第三，加快推进城镇化建设。除了农村自身的结构调整、提高质量、提高效率之外，更突出的问题就是必须加快农村剩余劳动力的转移，加快城镇化进程。只有这样，才能开辟农民收入持续增长的道路。否则，农民收入不仅在短期内，而且在相当长的时期内都难以快速增长。

第四、提高农业生产经营的组织化程度。可以通过完善农村地租价格的方式，实现土地资源的相对集中，为农业规模经营奠定基础；积极扶持农业龙头企业发展，形成一批各具特色、科技含量高、辐射面广、带动力强的农业龙头企业群体；鼓励和引导大中型工商企业挟技术和资金优势进军农业，发展工厂化农业；创造条件，加快农业企业上市融资的进程；建立和发展各种农产品行业协会等中介组织，提供信息技术服务，进行市场价格协调与行业管理，反倾销反补贴调查、应诉等，从组织上保证农民收入的提高。

三、农民就业问题

目前，除1.3亿乡镇企业务工人员和1亿进城农民工外，中国农村还有近2亿失业、隐性失业人口，这是农村收入低，收入增长慢的根本原因。农民收入问题的本质是就业问题。因此，要从战略高度重视农民的就业问题，在就业问题上给农民以“市民待遇”，逐步实现城乡劳动力市场一体化。

要从根本上改变农村面貌，必须把农民就业问题的着眼点从局限于农村内部转移到放眼全局，实行城乡统筹；打破农村劳动力与城市劳动力在政策上、制度上的界限，让农民自由流动，自主择业，享受与城市职工同等的待遇；将乡镇企业发展与工业化、城镇化相结合，逐步打破乡镇企业的社区封闭性，促进乡镇企业连片集中发展，结合小城镇建设，建立大批乡镇工业小区；努力提高农村劳动力的整体素质和就业能力；拓宽服务领域，作好信息工作，着力清理针对农民工的歧视性政策和各种乱收费，鼓励多部门、多渠道、多形式为农民工提供法律服务。

据最新数字统计，在全国各大中小城镇务工的进城农民工已达2.1亿之多，如此巨大规模的社会群体的存在，不可避免地会对中国现行的户籍制度和社会保障等制度产生巨大冲击，必然导致相应的社会后果和政治后果。规模巨大的农民工从土地上剥离出来，又融不进城市社会，只能在城市的边缘地带生活和劳动，他们的生存状态应引起我们的高度关注。

广大农民工与城里的劳动者处于不平等的竞争环境，他们之间存在着文化教育水平的差异，存在着城乡分割的体制性歧视。在就业准入、住房交通、安全保障、工资收入、医疗卫生、子女教育、打工收费、养老与失业保险、学习与进修、城乡文明的交融、户口限制等方面的种种烦恼，导致了农民工在就业和生活方面的不稳定，导致了他们的合法权益得不到有效的保护。因此，善待民工兄弟就是要在就业、就学、居住等方面公平地对待进城农民工，实行城乡就业准入的市场化，让农民工子女分享义务教育的权利，为农民工建设廉租住房；就是要按照市场经济、法治社会的原则，改变城乡二元分割体制，建立新的城乡关系，打击和防范犯罪，保护农民工的人身安全，保护农民工的各种合法权益，与农民工真正平等相待，实现真正的“市民待遇”；就是要按照市场就业公平竞争、公民权利平等的原则进行政策清理、制度创新，建立和发展城乡一体化的劳动力市场，建立新的社会保障体系，加快对农民工进城的社会管理立法和户籍制度的改革。

四、农民教育问题

城市义务教育基本上是国家投资，而农村义务教育基本上是以摊派方式由农民自己负担。如果不改革城乡之间不公正的教育制度，确保义务教育阶段的机会平等，不公正的苦果将不仅仅由那些被剥夺了机会的人群来吞咽。教育农民，培训农民，全面推进农民的知识化，不仅能够造福农民，兴盛国家，也是统筹城乡发展的一项重要战略举措。

解决农民教育问题，首先是要普及农村义务教育，消除农村文盲和半文盲。农村义务教育“以县为主”的管理和投入体制的确立，对解决当前农村义务教育发展发挥了重要的作用，但一部分县（市）经济发展水平不高，政府财力薄弱，由县级政府负责统一发放教师工资仍面临着很大的困难。因此，应将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列，工资由中央或省（州、市）承担并列入中央预算或省（州、市）预算，也可以由各级政府预算共同分担。为此，必须按照建立公共财政体制的要求，调整国家财政支出结构，进一步强化中央和省级财政支持农村基础教育的职责和投入力度，让农民享受必须的公共教育，为彻底扫除农村文盲和半文盲创造条件。

二是要普及农业科技知识，使农民不当“农盲”。中国农村高中毕业后不能上大学的青年大约有1100万，潜力虽然很大，但实践能力缺乏。应当使他们适应新的农业科技革命的需要，接受各种农业技术培训，成为“新农民”，通过科技下乡活动的长期化和制度化，推广农业新技术、新知识，加快对传统农业技术的利用和改造，加速对现有科技成果的推广和应用，积极开发利用现代高新技术。

三是要加强职业技能培训，提高农民的就业本领。进城务工的农民工整体素质低，就业能力弱，竞争力不强，必须建立健全各种培训机制，采取有力措施提高农村劳动力的素质。比如，将农村9年制义务教育与职业技术教育发展结合起来，根据市场需求加强对农村劳动力的技能教育；对进城农民工进行培训，逐步建立起职业培训与农民分工分业相衔接的机制，提高农民就业的竞争力，使最广大的农民工成为有文化、懂技术、高素质的劳动者。

四是要加大扶贫力度，发展教育脱贫。从教育脱贫的角度来看，未来反贫困政策的重点应该是：第一，努力控制贫困地区的人口增长，切实提高人口素质。第二，采取倾斜政策，加大科技扶贫力度。

五、土地制度问题

“三农”问题的核心是农民收入问题，农民收入的“根”是土地制度安排。农村土地制度上的缺陷，使农民仅有的土地资源利益得不到等值的回报，农民收入增长就失去了稳固基础的核心、关键和本质；影响城乡经济结构调整的方向，使统筹城乡发展缺少得以实现的理论基础。

农村土地制度的缺陷主要表现为：一是土地所有权制度上的缺陷，农村和城市郊区的土地属于集体所有这种土地产权在实践中是模糊的；二是土地使用权制度上的缺陷，农民实际拥有的土地使用权只有耕种权、部分收益权和极小的处分权，权能是不完整的；三是由于土地所有权和使用权制度上的缺陷，导致土地征用制度上的问题。比如，征地补偿办法不合理，征地范围过宽，征地程序忽视农民意愿，失地农民的安置责任不明确，土地征用越多，政府利益越大等。四是土地管理制度上的缺陷。各级土地管理部门受同级政府领导，不可能对政府征用土地的违法行为的发生形成制约，最终损害的是农民赖以生存的土地资源和农民的根本利益。

统筹城乡发展，必须加快农村土地制度的创新，进一步完善农村土地产权制度。

首先，明晰土地所有权主体。我国农村和城市郊区的土地属于集体所有这种土地产权，是以村为单元的所有农民共同所有，其代表是村民委员会或村集体经济组织，农民作为集体组织成员，都平等地拥有对集体土地的成员权，但并不拥有按份分割土地的所有权。因此，必须推进农村集体经济的股份合作制改革，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建初级股份合作社，让每一个村民拥有一份相应的股权，按股给农民分红利。只有实行这种土地农民所有制，才能真正实现“耕者有其田”，使农民的土地权益从根本上得到保护。

其次，合理界定土地使用权主体的权利范围。合理界定土地使用权主体的权利范围最主要的是要明确农民土地使用权为物权而不是债权，其涵盖承包权、经营权、抵押权、入股权、继承权和转让权等权能，是具有交换价值的独立资产。使用权的物权化包括法定化、固定化、长期化、可继承化和市场化。这就是说，对农民土地使用权的物权化，在以后新的法律修改中要予以确认；把农民的土地使用权固定在具体的地块上；明确农民土地使用权的长期性；农民的土使用权可以按照法定继承程序让度；农民的土地使用权也可以在土地市场上流转。同时，要给失地农民以妥善的安置。

第三，完善土地征用制度。一方面，要坚决维护集体土地的合法权益，使集体所有的土地在法律上取得与国有土地平等的地位。为此，要把现行强制性的行政征用行为转变为交易性的市场购买行；严格界定国家公用事业范围，将经营性的土地征用与国家公用事业征地分开，保证国家为了公共利益的需要才动用征地权；根据土地稀缺程度和农民生产生活条件的改善，提高土地征用补偿标准，对农民给予公平的补偿；合理分配级差地租，采取农民入股的方式参与二、三产业开发；进一步完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权与参与权。另一方面，要积极推进农村集体非农建设用地直接进入市场流转。在明晰产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下，打破国家对土地一级市场的垄断，允许集体土地使用权进入一级市场进行交易，做到国有土地和集体土地使用权“两种产权，一个市场”，统一管理，实现国有土地与集体土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。在农村集体非农建设用地使用权流转的初始阶段，可以将集体土地市场划分为一级市场和二级市场，允许和鼓励农民以租赁、参股等方式参与土地收益的二次分配，获得长期稳定的收益。

第四，严格土地制度的管理。要采取最严格的耕地保护制度，严格控制农业用地转为非农业用地，防止耕地总量降低到最低警戒线以下；对征地中违法行为尤其是政府在征用土地中的违法行为要做到有法可依、有法必依、执法必严，坚决遏止政府谋利的“圈地之风”和集体谋利的“流转之风”；建立合理的土地资产和收益的分配机制，保护农民赖以生存的土地资源和农民的根本利益。

六、户籍制度问题

统筹城乡发展，实行农业规模经营，推进城镇化进程，最终是要减少农民，鼓励农民去城市安居乐业。但是，现行的户籍制度却像一堵无形的高墙人为地把人们分成了两种截然不同的身份：农民和市民。由于城乡居民的两种身份制度，造成了农民因户口不同而带来的就业、教育、社会保障等方面的各种歧视。显然，现行的户籍制度剥夺了“公民居住迁徙的自由”这一公民基本权利，阻碍了中国经济社会的发展和现代市场经济体制的建立，不利于发挥人口迁移对城乡经济发展的促进作用。一句话，现行户籍制度不利于中国农业现代化建设和城镇化进程的推进。公务员之家版权所有

改革现行户籍制度，实行户籍制度创新是统筹城乡发展的客观要求，是推进城镇化的必然选择，是实现人口合理有序流转的必要保证。改革现行户籍制度就是建立城乡统一的新型户籍管理制度，要除去附着在户口上的种种倾斜政策，逐步取消城市居民的一些特殊待遇，按照降低门槛、放宽政策、简化手续的原则，进行户籍制度改革，实行一元化户口登记制度，逐步取消农业和非农业户口性质的划分。要鼓励农民工进入城市工作，鼓励农民进入城镇和城市落户，把进城农民的计划生育、子女入学、劳动就业、妇幼保健、卫生防病和治安管理等列入各有关部门和社区的管理责任范围，并将相应的管理经费纳入财政预算，为城乡人口和劳动力合理流动创造条件。总的目标是，按照国际惯例，建立全国统一的以身份证管理为主的一元户籍制度，任何一个公民有选择居住地的权利，只要有稳定的收入和居住条件，就可以在当地落户。通过建立个人信用系统，使户口管理向人口管理过渡，人口管理手段向证件化过渡。