村主任被撤换，法律有没有辙

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今年，北京市一名村干部因被镇里非法停职，将镇政府告上法庭，但法院裁定：此案不属于行政诉讼受案范围，驳回起诉。此事引起了法学专家和社会广泛关注，如何保护村民民主自治权利是当前亟须解决的一个新问题。 村主任被停职讨说法被驳回

出北京城往西南行约60公里，就来到了惠南庄小村，村南蜿蜒的拒马河水悄然东流。最近几年，惠南庄很不平静。2001年，惠南庄举行村委会换届选举，激烈角逐之后，村民王华当选为村主任。2002年8月22日，北京市房山区大石窝镇党委、镇政府在惠南庄宣布：停止村主任王华的工作！一同被停止工作的还有两名村委会委员。

王华认为这一决定违反了《村民委员会组织法》第十一条“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”的规定，多次向镇里和上级部门反映问题但没有结果。2003年1月15日，王华以“大石窝镇党委、镇政府的具体行政行为违法”为由，向北京市房山区法院提起行政诉讼。

4月9日，北京市房山区法院作出裁定，驳回起诉。法院认为，根据《行政诉讼法》规定的受案范围，只有人身权和财产权被侵犯的才可以提起行政诉讼。对于其它权利被侵犯的应当视相关法律法规是否有规定而定，由于《村民委员会组织法》未规定村民对侵犯其民主自治权利的行为可以提起行政诉讼，因此，本案不属于法院的受案范围。王华不服，提起上诉。7月25日，北京市第一中级人民法院以“《村民委员会组织法》未规定对有关村民民主自治权利的问题可以提起行政诉讼”为由，驳回上诉，维持了一审裁定。

人大代表提建议，村主任仍未被复职

北京市人大代表、民政部基层政权和社区建设司副司长詹成付在对此事进行调查之后，认为大石窝镇政府的行为违背了《村民委员会组织法》的相关规定以及中共中央办公厅、国务院办公厅的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中“任何组织或者个人不得直接撤换村民委员会成员，不得以‘停职诫免’、‘离岗教育’等方式变相撤换村委会成员”的规定。

今年7月8日，詹成付等代表向北京市人大常委会提出建议案，建议责成房山区有关方面纠正大石窝镇党委、政府的错误决定，并对有关责任人给予党纪、政纪处分。9月中旬，房山区有关方面负责人作出答复，认为大石窝镇党委、政府的决定确实“有错”，但依然没有恢复王华等人的村委会职务。

法律如何面对镇政府撤换村委会干部，这是目前落实村民自治权利的一个重要而现实的法律问题。10月22日，一直对“三农”问题比较关注的《乡镇论坛》杂志社在北京举办了“村委会干部被非法撤换法律援助问题研讨会”，来自北京大学、中国人民大学、中国政法大学等高校的法学专家参加了研讨。

村民自治关乎我国的民主进程

中国人民大学法学院教授莫于川认为，村干部被非法撤换不仅侵犯了村干部的合法权益，而且宪法赋予选民的选举权也被非法剥夺了。中国政法大学教授焦宏昌认为，村干部被非法撤换实际上是我国的基层民主和政府权力之间的博弈。在博弈的过程中由于政府比较强大，老百姓处于弱势，所以政府总想利用自己的强势地位对村委会选举施加控制。

詹成付说，撤换暴露出农村权力结构背后的利益之争，其争夺的核心涉及到让少数人当家做主还是让村民当家做主的问题。北京师范大学法律系梁家峰博士说，非法撤换村委会干部，涉及到一个观念——权大于法，同时也反映了官员的法治观念和意识相当淡薄。中国人民大学法学院教授杨建顺说：对于法律的解释在有利于权利救济的时候就要作扩张的解释，不利于权利救济的时候就要作缩小的解释，这是法律的基本原则，将公民的政治权利纳入保护范围，有利于推进我国的民主进程。

北京大学法学院姜明安教授说，司法机关作为监督行政机关合法行政，保护公民合法权益的重要部门，应当是老百姓讲道理的地方，何必把老百姓卡在法律大门的外面呢？起诉权不等于胜诉权，起诉不一定有道理，也不一定胜诉，但是我们不能剥夺他们的起诉权利。现在农村有8亿农民，能否真正保障村民自治，是一个涉及最广大人民利益的问题。

保障村民自治的法律机制欠缺

虽然村民自治关乎我国的民主进程，但在目前的法律框架内，实现村民自治的法律机制还存在许多问题，尤其是在村民的自治权利受到非法侵犯时，能否获得司法救济，这也是王华一案带给法学界的一个新课题。

杨建顺说，因为我国的立法不完善，比较模糊，造成了法官们不能很好地把握和适用法律。因此，我们不能一味地责备法官，而应着重探讨如何去解决问题，从立法和法律解释方面堵住法律的漏洞。北京师范大学法律系梁家峰博士说，《行政诉讼法》立法时的社会经济、政治、文化发展状况和现在差异很大，当时不可能把很多内容都包括进去。法律相对于社会生活有一定的滞后性，社会在前进，法律也需要变化，行政诉讼的受案范围应通过立法予以调整。

“我们的法律如果规定得好的话，就没有这幺多的麻烦。”姜明安说，在这一方面至少存在界限不明确、规定不合理、该规定的没有规定等三个方面的问题。姜明安进一步分析说，《村民委员会组织法》只规定了一些禁止性条款，但没有关于法律救济的规定，即没有规定如果违反了该禁止性规定怎幺办。因此，这些规定，就像扎一个稻草人吓唬麻雀，有几次麻雀来了一看没有什幺事，它就会照样偷吃粮食。没有法律救济就像画饼充饥！如果《行政复议法》明确规定侵犯公民民主权利的也可以提起行政复议，那就没有这幺多扯皮事了。遗憾的是，它很含糊地用了“合法权益”四个字，在另外两个地方用的又是人身权和财产权。这样，“合法权益”到底包不包括民主权利就很模糊了。此外，《行政诉讼法》也存在着这样的问题。

詹成付认为，从党纪和政纪方面限制非法撤换村干部也是极其重要的一个环节。他说：“通过修改《中国共产党纪律处分条例》和制定《公务员处罚条例》，规定基层党委、公务员不能非法撤换村干部。这样做可以大大降低社会成本，有利于节约社会资源。”

完善四条法律救济途径

村民自治是我国《村民委员会组织法》赋予村民的一项重要的民主权利，虽然《村民委员会组织法》本身没有就如何处理侵犯村民自治权利的行为作出规定，但不意味着法律就不保护这一民主权利。

专家们认为，应该充分利用和完善《宪法》、《行政监察法》、《行政复议法》和《行政诉讼法》这四部法律中有关维护权利的规定，构筑一个维护与保障村民自治权利的法律救济体系，这一体系包括以下四条法律救济途径：

首先，《宪法》第四十一条规定了公民对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。那幺，凡国家机关及其工作人员侵犯村民自治权利的，村民可以提出申诉、控告或者检举，从而维护自己的自治权利。

其次，根据《行政监察法》第十八条、第二十三条、第二十四条的规定，行政监察部门对行政机关及其工作人员的违法行为，有进行监督、受理控告和检举、作出监察决定或者提出监察建议的职责。因此，对于非法撤换村委会干部等侵犯村民自治权利的行为，行政监察部门有职责主动去监督，做出处理。如果监察部门不履行自己的职责，村民可以提起行政诉讼。

第三，根据《行政复议法》第二条、第六条的规定，公民认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。担任村委会干部本身就是一种合法权益，其中不仅包含着政治荣誉，也包含着经济利益。不让当村干部，这些权益就被剥夺了。所以，应当允许村干部就此申请行政复议。

第四，《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人和其它组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政诉讼。虽然《行政诉讼法》第十一条将这种合法权益主要列举为人身权和财产权，但是我们对这一合法权益的理解，不能局限于人身权和财产权，还应包括公民的政治权利。允许村民对侵犯其自治权利的行为提起行政诉讼，有利于保障村民的民主自治权，防止行政权力滥用。《行政诉讼法》第十一条列举的关于侵犯人身权和财产权的受案范围更多地只是一种揭示意义，不是一种封闭式的绝对规定，也不能因为《村民委员会组织法》没有规定村民可以提起行政诉讼，就认定其不能提起行政诉讼。理解法律不能只看条文，还要看法律的目的，要着眼于法律的精神。

与会专家还就王华一案以及村官被非法撤换所涉及到的体制问题进行了深入探讨。公务员之家版权所有