细说中央一号文件：一些问题尚未直面

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今天，农村问题研究专家温铁军用“似曾相识燕归来”形容刚刚的中央一号文件。他说，从1982年到1986年，中央连续出台了5个类似的一号文件。这些文件当时有效地调动了农民积极性，并且使农民连续7年收入增加。

农民收入的增长拉动了内需，拉动了乡镇企业的发展，这种典型的扩大内需高增长，人们认为和当时的5个一号文件有很大关系，因此，今年再次出台一号文件时，人们自然而然地感觉到一种强烈的政策信号。

温铁军认为，从内容上看，此次出台的一号文件和上个世纪80年代出台的5个一号文件有很多相同性，比如都强调了乡镇企业的发展、农业结构调整，以及农村经济结构调整等内容。“前5个一号文件曾在农民中引起很大响应，农民们盼望年年都能出个这样的文件。相隔18年，再出台针对农业的一号文件，表明中央不仅把三农问题作为重中之重，而且开始以文件形式落实了。”

文件体现三大政策调整

温铁军认为，此次出台的文件体现出三大政策调整。

第一，文件清晰地说明农民增收的重点和难点在于种粮农民。

1997年以来，我国粮价连续几年走低，近年来甚至出现了粮食的投入比产出还大的情况。去年，粮食产量跌破9000亿斤，跌回到20世纪90年代的最低点。再者，我国耕地面积也出现大幅下降，2001年以后，年减少2000万亩左右，目前已跌破19亿亩。

温铁军认为，此次中央一号文件强调，以政策保证种粮食农民的收入，是结合上述现实提出的。而关于农民增收问题，文件除了一般强调千方百计增加农民收入之外，还突出强调，让传统农业地区的种粮农民得到实惠。

第二，强调全国范围内停止征收农业特产税；5年内，农业税收每年减少一个百分点，到本届政府任满时可降低到3．4％。

以前关于农业特产税的提法，是逐渐停止征收。很多发达地区如江浙一带全部停止了，但中西部地区仍在继续征收。实践证明，农业特产税的征收，限制了产业结构的调整。

1999年我国提出农业税制改革时，把农业税税率提高到7％，如果加上20％的附加税，农业税的实际税率达8．4％。

“这是中央在农村的税费改革上作出的重大调整。”温铁军说，文件中，政府出钱支持农村的类似决策还有一些，比如给种粮农民以直接补贴、给粮食生产区以财政支持等。

第三，是在农村金融体制改革上留下了很大空间。温铁军介绍，这主要表现在允许多种不同形式符合农户需求的金融创新。除了提倡外资、民间资本进入农村金融领域外，更重要的是，允许社区范围内农民组成互助、合作的金融体系。

他解释，合作金融就是指在世界范围内通行的、在农村社区形成农民的互助合作金融和互助合作保险。“正规的、商业化的金融不可能应对高度分散的、兼业化的农户的信用需求，惟一可能形成服务于农业信用需求的金融是非正规、非商业化的金融，因为只有它能降低金融风险，降低教育成本”。

农村改革仍面临艰巨任务

温铁军认为，尽管一号文件提供了“三农”（农业、农村、农民）问题解决办法，但我国农村改革仍然面临着艰巨的任务。

“最大的问题是，这些年来对如何深化农村改革的认识不清楚。”温铁军说，当年搞大包干的人曾经说，大包干解决了一些问题，却引来了更多的问题。首要问题就是农民的高度分散———出现了2．3亿分散的小农户。当时农民的兼业化经营即达70％，现在还是这个比例。从这一点上讲，我国农村改革25年来没有变化。

而此次文件，也没强调这个问题。农民难于合作，引发了农村改革的另一个根本性问题———垄断问题。

温铁军说，他跑了30多个国家，做了大量比较研究发现，解决垄断的最好办法，莫过于让农民形成合作组织。这是因为农民在单纯的生产领域合作没有效益可言。只有放开农民在金融领域、保险领域、购销领域以及加工领域的合作，甚至对农民合作社在城市中办的超市进行免税，将其收益返还农村建设，这些合作组织才能具备竞争条件，但这个办法在我国却一直没被采纳。

“原因很简单，如果我们像其他国家那样发展农民合作，必然会影响已在涉农领域中占有垄断利益的部门。”温铁军说，如果政府不从政策上帮助农民合作，反而把相关利益部门当成自己的儿子揽在怀里，又给资金，又给政策，只会让其产生更多的坏账和更大的问题。

所以，不是农民不能合作，而是垄断部门难以放弃已经得到的垄断利益和垄断权益。从这个角度看，到现在为止，我们还没有直击农村改革的要害。

他还认为，“尽管目前中央政府想帮助农民解决问题，但县级以下的所有部门早已离农而去，很少为农民服务了”。例如，供销社、信用社以前是农民合作组织，现在已变成以赢利为目的了。还有一些部门，仍在以支农的名义开展业务，但每增加一点权力，向农民伸的手就会更长。“七顶八顶大盖帽，来管一顶破草帽”，就是形象比喻。公务员之家版权所有

更重要的是，这些部门现在又下达各种各样的文件，甚至要求立法保护自己的既得利益。在部门利益不仅没有理顺反而得到强化的情况下，以部门文件和部门立法来规范农村社会经济秩序的结果，必然使中央良政变成地方恶政。

“这意味着，整个制度环境需要重新建构。而这一内容，也没有进入决策视野。”温铁军说，当然，不能要求一个文件把这么多年来积累的问题全部解决。此次“一号文件”作出的调整，就是实事求是地针对了现实。