村民自治、成效与完善

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2003年10月，我们《农村政治文明与法治建设研究》课题组对安徽省的五河、泗县、繁昌、铜陵四个县的村民自治情况进行了调研，另外还对肥东、肥西、长丰、太湖、界首、天长等县（市）的数十个自然村的100个农户进行了随机抽样的入户调查。现根据调查结果进行一些分析，看看村民自治经过十多年的发展，其在安徽省农村的实际成效究竟如何；普通农民是如何看待村民自治的；村民自治还有哪些需要发展完善的地方。

一、村民自治的成效

（一）、农民对村民自治及其成效趋于肯定

目前我国农村的政治文明建设是以"三个自我"、"四个民主"为主要内容的村民自治，村民自治既是政治文明建设，又是法治建设。"三个自我"是在农村建立起自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织--村民委员会。"四个民主"是村民对自治组织实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民自治作为中国农村改革的新生事物，是当代中国农村民主政治建设和法制建设的全新概念，自治权既是权力，又是职权，更是权利。村民自治，既是自治理念，又是基层制度；既是治理模式，又是活动方式。村民自治的基本原则是民主、自治、法制和党的领导。农民对村民自治的态度是趋于肯定的。之所以说"趋于肯定"而不是"绝对肯定"，是因为这种"肯定"体现了一种方向和趋势，是大部分人的肯定。肯定者对"肯定"本身也是包含着某种期待和希望。

自1987年《村民委员会组织法》实施以来，村民自治在安徽省得到了较好的落实，全省绝大多数的行政村按照法律的要求选举出了村民委员会。实行自治的初衷，是把解散以后处于分散状态下的农民重新纳入国家力量的范畴，通过村民自治重建农村基层政权的合法性基础。村民自治的首要条件是民主选举。民主选举使权力的来源由上授转为下授。修改后的《村民委员会组织法》把这种民主选举规定为直接选举。主要包括如下内容：一是由村民会议或各村民小组推选产生选举委员会，主持选举；二是由有选举权的村民直接提名村会成员候选人，也可选民自荐、村民小组提名、党组织提名、村民代表会议提名；三是村委员会主任、副主任、委员由选民直接选举产生，而不是先选出村民委员会组成人员，再从中选出主任，更不是由村委员会成员选出主任、副主任。直接选举意味着任何组织或者个人不得指定、委派或撤换村委员会组成人员。四是双过半当选，即必须有过半数有选举权的村民的过半数投票，获得参加投票的村民的过半数选票始得当选。四是选举方式法律也做了规定，即差额选举、秘密写票、无计名投票、公开计票、当场公布选举结果。以这种方式选举出来的村干部基本上是得到群众的拥护的。我们在调研中也发现，有79%的农民认为"当选村干部的首要条件"是"群众拥护"。有82%的农民对"村干部选举"表示了"非常关心"、"关心"和"比较关心"的态度。一件事情能否受到人们的关心和关注，取决于这件事情对人们的切身利益的影响。占82%的农民关心"村干选举"，这件事本身说明了民主选举村干部对农民利益的关联程度，说服"三个自我"、"四个民主"是符合农民利益的事情。

（二）、农民的民主、权利、程序意识趋于确定

民主是村民自治的精髓。民主原则要求村民在权利上具有平等性。只有权利主体平等，权利实现方式平等，才有真正的民主。农民也才认可这种"民主"。因此，民主、权利的实现需要一定的程序保障。调查中，我们发现农民经过数年的民主实践，其民主、权利、程序的意识趋于确定。公平、公正、公开、平等，是农村社会最基本的民主思想，少数服从多数是农村社会最基本的民主原则，投票选举、投票表决是农民自治的最基本、最常用的方法。因此，村民自治是符合当前农民对民主的认识水平以及农村政治文明的发育状况的。"自治"是建立在"民主"的基础之上的。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督构成了"自治"的主要内容。并通过"四个民主"达到"三个自我"（自我教育、自我管理、自我服务）的自治目标。这四个民主中，民主选举是最重要的，它对后面的三个民主乃至对整个村民自治都起到一种基础性和根源性的影响。在回答"你对村干部选举工作的整体看法"的问题时，有44%的人认为是"真正的民主选举"，另有44%的人则分别认为"选举没有体现民主"和"选举根本不民主"。还有12%的人回答"说不清"。为什么有82%的人关心村干部选举，但却只有44%的人认为选举是"真正的民主选举"呢？我们分析很可能是在选举的程序上出了问题。因为也有44%的人分别认为在村干选举中"有些程序执行得不严格"或"选举不公正，根本不按程序办"。对这种结果，我们认为：首先，无论对选举的"民主"、"公正"是否认可，都说明了农民的民主、权利、程序意识已开始确立，农民对选举"民主"和"公正"与否的评价是依据自己对民主、权利、程序的理解而做出的，而这种"理解"正体现了历史的进步。其次，程序公正与否，在某种程度上甚至比实体公正更重要。程序公正具有吸收不满的功能，在充分保障了农民的各种权利的情况下，对于从公正的程序中引申出来的实体结果，农民往往容易接受。哪怕这种结果不合自己的意愿。反之，程序不公正具有制造不满的功能，如果在选举过程中违反公正程序，搞暗箱操作或潜规则运行，不能保障农民选举权的平等实现，那么，即使你的实体结果是公正的，给人的感觉也是不公正的。农民也会不满甚至不接受这个结果。有44%的农民否认选举的民主性，加之还有12%的人对选举民主与否的看法"说不清"，即是说有56%的农民对选举的民主性质持否定或怀疑的态度，这说明我们在村干部选举的程序上存在着较为突出的问题。这是应当引起我们十分重视并认真加以解决的问题。

（三）、"四个民主"的实现程度存在差距

村民自治的"四个民主"是一个有机整体，其关系是相互促进、互为因果的关系。任何一个"民主"都不能脱离其他"民主"的内容而独立存在和单独发展，其本身也是其它"民主"存在与发展的前提。理论上"四个民主"的发展应是并驾齐驱的。但在调查中我们发现，农民对"民主监督"的满意度最低。它揭示了这"四个民主"在当今农村基层发育和发展不平衡的现象，也指出了村民自治急待发展完善的环节。

农民对民主决策的评价是：有40%的人认为目前"村民能决定本村的重大事情"。其余的则持中性的观点，持反对意见的只占18%。对民主管理的评价是：绝大部分村民认可或初步认可民主管理，只有19%的人认为"根本没有民主管理"。也即是说，对民主决策和民主管理，只有不到五分之一的农民对此持否定态度，其余绝大多数则持肯定或中性的态度。而对民主监督，则满意度较低，有一半以上（52%）的农民"不知道"有对村干部进行民主评议的制度，有49%的人"从未参加过""对村干部的民主评议"。对"村务公开监督小组作用发挥得如何"的问题，只有39%的人认为"很好"或"较好"，其余则持否定或基本否定的态度。由此看来，目前"民主监督"的一些具体措施并未得到普通而有效的落实，它是村民自治的弱项，也是需要加强和改进的重点。

二、村民自治发展完善的几个问题

村民自治经过多年的发展，其总体。趋势是健康的、正常的，成效也是可喜的。但村民自治作为一项政治制度，十多年的发展历程还不足以使其完善，它还只具备雏形。需要在实践中不断地发展完善。安徽省一些地方对发展完善村民自治做了一些探索，很有借鉴意义。但还有些问题需要在理论上进一步弄清并在制度予以体现，以指导实践。

（一）、关于民主选举：

对村干部选举，农民和乡镇党政领导都是十分关心的。但关心的内容并不完全相同，农民主要关心的是选举的民主不民主和公平不公平的问题。乡镇党政领导主要关心通过选举后的村干部听话不听话的问题。因此，乡镇党政领导在选举中就在法律认可的范围内想尽办法不让那些与政府对着干的人当选，以保证党和政府的意图实现。但这样的事情做多了，农民就会觉得这种选举不公正、不民主，又从另一方面损害了村民自治。在目前乡政村治的政治体制下，村民自治是依法进行的，乡镇作为一级政府，其管理权也是法律赋予的。如何使这种管理权与自治权统一起来，目前仍在探索中。安徽省五河县在村干选举中用"两推一选"的方式推荐候选人，即先群众推荐，再党员推荐，然后再选举。选举仍然是"海选"。但经过"两选一推"而产生的候选人的竞争能力明显超过其他候选人。这种方式既充分发扬了民主，使民主选举不走过场，又使候选人当选后容易和乡镇党政领导保持一致。还有一些地方采用"组合竞选"方式选举村干，也有推广借鉴意义。所谓组合竞选，就是各个主任候选人在委员候选人中组合竞选班子。先由村民投票差额选举村委会主任，再对当选主任所组合的班子成员进行差额选举，产生副主任和委员。"组合选举"可以有效化解地域、家族的力量，均衡各方利益，产生一个优化的班子。在实践中效果较好。

（二）、关于民主决策、民主管理和民主监督

地方党委政府在对待民主选举与民主决策、民主管理和民主监督的重视程度是不一样的。民主选举涉及的是村级权力组织有无的问题，而其他三个民主则只涉及这个组织产生后的运行和运作问题。而且由于村民自治，上级党委政府对村委会的实际运作大多限于一般性地要求村务公开、成立村民代表会议和村务监督小组等等。但对其实际效果如何，是否真正能够做到民主决策、民主管理、民主监督，则远不如对民主选举那样重视，其理由仍是"村民自治"。这也是民主决策、民主管理、民主监督在各地落实情况大不相同的原因之一。在落实后三个民主的问题上，安徽省五河县大新镇大新村首创的"民主听证质询制度"是一种制度创新。

大新村经济发达，商贸活跃，人的思想也活跃。目前推行的村务公开是一种事后的公开，但村民已不满足于这种事后的公开，希望事前介入村务。这种对村务的事前介入实质上就是一种民主决策，同时也包含了民主管理和民主监督的内容。他们在自治的实践中探索采取了村务听证质询制度：每半年公开举行一次村务听证会，在听证会上村两委把半年工作、收支情况逐件逐项通报。村民可以在会上提问质询，由村干回答。重大事项要专题报告。目前正探索建立"重大村务公决制度"，以完善民主决策。与之相配套，大新村还对村务公开进行了"点题公开"的改革。村务公开栏增设一"点题栏"，由群众点题，群众点的题大多是敏感问题，但点什么题干部必须公开回答，这是制度。这种探索性的做法对后三个民主的落实起到了积极的作用，也大大地激发了村民参政、议政和监督的积极性。

（三）、关于村党支部和村委会的关系问题：

村委会和支委会关系紧张，是一种较为多见的现象。我们在调查中发现有13%的人认为其所在村的两委会是"争权夺利"和"极不团结，矛盾公开化"。估计实际存在的矛盾更多。这种矛盾大体表现为三种情况：一是村委会过度自治，使支委会的领导核心作用难以发挥；二是支部包办村务，使村民自治失去实质内容；三是两委互不相让，造成工作受损，甚至组织瘫痪。而上述三种情况中，又以第二种情况最普遍。"两委矛盾"在某些地方已成为影响村民自治健康发展的制度性原因。

为解决两委矛盾，有些地方搞"两委合一"，"两块牌子、一套人马"。这种"一肩挑"的模式在表面上解决了两委矛盾，但实际上强化了旧体制党政不分的弊端，与推行村民自治的初衷和建设法治国家的理念相去甚远。"一肩挑"使组织间的冲突内化为个人所扮演的不同角色间的冲突。他既是上级党委政府的人，又是村民当家人，然而两种权力来源不同，对其期盼和要求也不同。两委矛盾，本质上是权力间的矛盾。"一肩挑"可以有效地解决个人之间的矛盾，但对解决权力间的矛盾都是无效的。而且，在技术上，我们也无法保证村民选出的村主任全是党员且能被党员选入支部；党员选出的支部书记能被村民选举为村主任。因此，"一肩挑"具有过渡性而不具有可持续性和普遍性。

《村民委员组织法》第三条规定："中国共产党在农村的基层组织依照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。"这是处理两委关系的基本原则，这一原则明确指出，在村民自治进程中，村党支部要充分发挥领导核心作用，但这种"领导核心"作用不是包办代替村民自治，而是"支持"和"保障"村民自治和"直接行使民主权利"。为村民自治"创造条件"和"排除障碍"就是"支持"和"保障"最主要的两点。在解决两委关系的具体做法上，两委都要由"为民做主"向"让民做主"转变，决策机制应由少数人说了算向村民会议或村民代表会议集体决策转变，同时，要明确划分村委和支委的职责权限，减少两委争权从而产生矛盾的"冲突点"，建立合理的工作协调机制，而要做到这些，一个重要的制度载体就是村民代表会议制度，要充分发挥其在村民自治中的作用。

（四）、关于村民自治组织内部的关系

鉴于现在农民的流动性大，农民难召集，安徽省各地试行村民代表会议制度，有效地发挥了自治作用。于是在一个村民自治组织内有了三个自治组织：村民会议，村民代表会议和村委会。它们之间的法律关系究竟如何？如何认识和处理它们之间的关系？也是涉及村民自治能否健康正常发展的问题。

《村民委员会组织法》明确规定村民会议和村委会之间的法律关系，但却没有关于村民代表会议的任何规定。因此，对于村民代表会议有何种社会功能，也有如下说法：一是村委会的参谋、助手和咨询机构，是村委会的智囊；二是村民会议的代议机构，其功能为"代议"；三是村中的权力机关。我认为第一种说法是错误的，因为它颠倒了村民会议与村民代表会议、村民委员会的主从关系。第三种观点也不对。首先，权力尽管来源于村民，但也必须得到法律的认可。现行村民委员会组织法并没有认可这种权力，因此于法无据。其次，如果村民代表会议是权力机关，那就在实际上等于取消了村民的直接民主和自治权力，于理也无据。而第二种观点是有道理的，村民会议可以看成是一种代议机构。村民会议是决策性权力性组织，而村民代表会议在村民会议授权的范围内才能讨论和决定有关事项。村委会则是管理性、执行性机构，是处理村民自治一般事务的工作机构。村民会议和村民代表会议的关系是委托人和受托人的关系，村民会议与村委会的关系是决策与执行，监督与被监督的关系。

（五）、自治组织与乡镇党委政府的关系

《村民委员会组织法》对乡镇政府与村委会之间的关系和各自权限作了一般性的规定：即乡镇政府有权指导村委会工作，但不得干涉属于村治范围内的事务。由于这种规定相当原则，缺乏明确具体的可操作性。因此，在实践中往往产生两种极端：一种是乡镇政府通过自己的强势地位，变"指导"为"领导"，村级自治组织成为乡镇政府实际上的下属单位。还有一种情况，尽管目前农村基层政权结构是乡政村治，但党的关系并没有重大变化，乡镇党委政府可以通过对村党支部的有效领导来间接地领导村委会。"指导"仍变为"领导"，"服务"也变味为"命令"。另一种是村级自治组织强调自治，对乡镇的指导、指示表现为不听话，甚至"抗上"。如此一来，使我们的政权在某些地方失去了基础。乡政村治的矛盾，实际上反映了官治和自治的矛盾。而如何解决这个，我们的相关法律还比较模糊。

自以后，国家权力从村级组织退出，乡镇政府便成为国家政权的基础和末梢，党和国家的各项任务、目标、计划。最终都要乡镇政府贯彻落实。"上面千条线，下面一根针"，还有对乡镇考核实行计划生育、社会治安、经济发展三个一票否决。乡镇政府为了完成上面的任务，就不得不对村级组织进行权力渗透和干预。要有自己的人和自己的"腿"。说到底，是村级自治了，可是乡镇及其以上的权力结构并未发生根本变化，权力的惯性作用并未改变。而村民自治，说到底又是对国家权力的重大制衡。自治是还权利于公民，合理划分公民权利与政府权力，自治就意味着某一事物按照自主、自律、自由的规则管理自身。乡政村治的矛盾是体制纵然，是农村政治体制改革不协调、不配套使然。

解决这个矛盾，从根源上说要深化农村政治体制改革，要调整利益，精简机构。但这不是一日之功。目前可以做的是乡镇政府要改变工作内容和工作方式：政府只管客观性，方向性的指导和领导，把一些不该管、不必管和管不了的事让社会去管。强化村级自治组织自主、自律和自我保护的功能，变直接干预为间接指导，变命令为协调、协商和服务。应明确规定乡镇政府在村级选举过程中的监督权、指导权。要求村级组织协助开展工作的权力等等。以制约"抗上"。还要确定村委会在其合法权益受到乡镇政府非法干涉时的行政和法律救济权。以制约"乡政"对"村治"的违法行为。同时，改革对乡镇政府的考核内容和办法，缓解其工作压力。若指标任务最终要落实到村民，要充分考虑到自治的现实并应广泛征求村民意见，得到其认可。

（六）、关于罢免权公务员之家版权所有

现行的《村民委员会组织法》对村民的罢免权作了规定。其第16条规定："本村五分之一以上有选举权的村民提名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过"。该条款的立法本意是规范村民行使罢免权，让村民能慎重而稳妥地行使罢免权。但该条款太注重"慎重"和"稳妥"。以致让村民几乎无法行使罢免权这一最重要的监督权。我们在调研中发现，尽管有不少地方的村民不满村干部，也有些村干部确实有应该被罢免的事实与情节。但根据法律规定，却根本无法罢免他。现实生活中，罢免权的行使也十分少见。对罢免权的行使需慎重稳妥。但慎重稳妥的目的仍是"行使"而非不行使，现行的法律规定似乎已背离了立法的本意。

首先，对罢免的提起，法律规定必须有"本村五分之一以上有选举权的村民提民"。这个规定在当前农民大量流动的大环境下，使得罢免的提起相当困难。很难达到法律规定的条件。更不用说罢免的提起和酝酿过程中会受到罢免对象千方百计的干扰破坏，让罢免案达不到"五分之一"的法定提起条件。其次，罢免案即使提起，也很难获得通过。与村干选举的"双过半"不同，罢免的通过则是"一过半"，即罢免"必须经有选举权的村民过半数通过"。在当前的情况下，能够召集"有选举权的村民过半"开会已十分不易。而要这过半数的村民几乎一致地通过一个罢免案则更困难。第三，主持罢免的主体是谁？法律规定是村民委员会。这里其实是个悖论。若有五分之一的村民自发联名提起对村主任的罢免，该村主任就必须自己组织并召开罢免自己的会议。他不组织召开会议怎么办？何谓"及时召开"？法律规定得都不十分明确。我认为，罢免权是自治权的重要组成部分，要在慎重稳妥的前提下保证村民罢免权的行使。该法律条款应作如下修改：一、"五分之一以上有选举权的村民提名"改为"十分之一以上有选举权的村民提名"。二、罢免的通过由"一过半"改为"双过半"，与选举村干相同，即有选举权的村民一半以上参加会议，参加会议的村民一半以上同意。即罢免成功。三、改变主持罢免的主体，由村民委员会主持罢免改为由乡镇政府或人大主持罢免，以解决罢免悖论。