农民直接收入补贴的国际比较及对中国的启示(下)

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三、国外农民直接收入补贴政策对中国的启示

中国对农民的直接收入补贴尚未列入财政预算科目，对农民的收入补贴主要包括对粮食、棉花的政府定价收购及保护价收购(1998年后政府逐渐缩小了粮食收购补贴范围，一些地区的小麦和玉米已经退出保护价范围)和农业生产资料价差补贴，以及对农田灌溉设施的投资补贴。前两种属于“黄箱”政策，后者属于专门给予发展中国家的发展箱政策，这两种政策都要承担以后的削减任务。与欧美、日本等国家和地区相比，中国财政对农业的补贴主要集中在农业生产流通领域，补贴方式具有很大的隐蔽性，即使国家投入了大量补贴资金，农民得到的实际补贴却很少。国外的直接补贴政策对中国具有一定的借鉴意义：

1．在政策思路上要从价格支持补贴转为对农民的直接补贴

国外和国内长期的实践证明，价格补贴政策不是一种好办法。一方面，价格补贴政策效率很低。据经合组织测算，发达国家价格补贴的效率仅仅为25％左右，即政府通过价格支持措施每拿出1元钱，农民获得的仅仅是0．25元左右，同时财政也因为巨额的价格补贴背上沉重包袱：另一方面，价格支持容易扭曲市场信号，会造成不公正的市场和贸易竞争，以及对自然不合理使用、过度使用和浪费性使用等后果。第三，WTO要求在农业中采取更加自由化和市场化的政策，尽量少用或不用价格支持，在这种情况下，又不能使农民的利益受到损失，因此也要求改变对农民的补贴方法。从国内的情况来看，20世纪90年代以来，政府对农业的价格支持水平不断提高。特别是近几年，三大粮食品种按保护价敞开收购占用了政府大量资金。粮食产量确实增加了很多，但农民收入提高的幅度却与政府支出不相称，甚至出现补贴不断增加，农民收入却有所下降的情况。原因主要在于价格补贴的手段和补贴方式。中国采用的主要是在流通领域通过价格支持来进行补贴，补贴的主体是国有粮食收储企业，由于自身利益的存在，国有粮食收储企业无法避免寻租、侵吞国家补贴，侵占农民利益的行为发生，这种价格支持带来效率损失是必然的，政府补贴和农民收入增加也不能对称。同时，由于价格支持水平高于市场，误导着生产者继续提供超额的农产品，引发了持续的“卖粮难”和价格低迷，农民为了多增收就片面追求产量，过量使用导致环境污染的化肥、农药等生产要素，使农产品质量下降，农业环境遭到破坏，尤其是对贫困地区的农民而言，这种现象更严重。

2．在实施操作方法上要以总产量作为补贴计算基础

无论是美国的脱钩补贴，还是欧盟的补偿支付，都将耕地面积作为补贴基础，而且考虑到了耕地质量的差别。一般来说，耕地面积越多，耕地的质量越好，即单位面积产量越高，所享受的直接补贴就越多。但美国的脱钩补贴与欧盟的“蓝箱”政策最大的不同之外是，一经确定，不再与当前生产挂钩；而欧盟的“蓝箱”政策仍然是以现在的种植面积为计算基础，是与当前的生产相挂钩，只不过计算中的单产不是单个农场的实际单产，而是一个地区的平均单产。由此可见，美国的脱钩补贴与欧盟的“蓝箱”政策相比，明显具有操作简单，节省管理成本，符合市场原则等优越性。

3．在补贴政策条件上要考虑农民比例和数量、国家财力、经营规模和方式等重要因素

欧美国家的直接补贴政策，是与其特殊条件相适应的：国家财政支付能力强，农民在社会中所占的比例很小，数量相对很少；每个农场的规模较大，土地连片，种植较为单一，易于准确统计；农民和有关农业部门的素质较高，制度严密，不大可能出现舞弊现象。在国内所有这些条件都是比较欠缺的，在借鉴欧美等国家的一些做法时要从国内实际情况出发。首先要保证直接收入补贴政策与政府农业发展目标相协调。现阶段中国农业必须完成三大目标：一是农产品供给目标；二是农民增收目标；三是农业可持续发展目标。直接收入补贴与后两项目标是完全协调的，而且有助于这两项目标的实现，而与农产品供给目标有些抵触，因为直接收入补贴对农产品产量存在负面影响。在目前粮食过剩的情况下，可以适当降低保护价水平，同时用直接收入补贴来弥补农民收入的下降，这将有助于稳定农民收入，同时保证产量目标的实现。粮食保护价不应该取消，而应该与直接补贴搭配使用。对于农民直接收入补贴的规模确定，中国加入WTO后对农民进行直接补贴的强度不会受到国际上的限制，对农业支持的真正限制来自于农业在国民经济中的地位及政府的财力。在近期内，实施直接收入补贴的规模，可以根据目标的不同分别考虑。为减缓加入WTO后农民受到的冲击，收入补贴力度可以参考生产者补贴等值；替代支持价格削减的收入补贴，可以参照近年的政府价格支持年度补贴额计算；以环保为目的的收入补贴，可以依据进入环保项目的土地为农民带来的收益确定。在中国现阶段土地产权、市场化条件、财政能力以及监督等方面具体因素的限制下，大范围实施直接收入补贴政策还不成熟。考虑到实施直接收入补贴的目的在于帮助种粮农民减少调整成本，因此，直接收入补贴政策应先在粮食主产区实行，另外，粮食主产区农民比东部经济发达地区和西部国家税收减免或优惠地区农民的负担更重一些，对粮食主产区优先采取直接收入补贴也是理所当然的。

4．中国实行农民直接收入补贴的基本思路

首先逐步实行直接收入补贴。中国应吸取和借鉴国外的经验，尽早改变和改革低效率的价格支持政策，将节省下来的宝贵财政资源，转为直接补贴等其他对农业的支持措施，转为“绿箱”政策范围的支出。其次要制定较稳妥的补贴方式和方法。在考虑对农民进行直接补贴时，可按以下先后步骤进行：①取消现行的“农业三税”，即农业税、农业特产税、屠宰税，由中央按核定的基期数额对地方政府进行转移支付。②取消教育费附加和“五统筹”范围的收费，对地方政府因此而减少的收入，由中央政府按有关指数重新核定之后向地方政府转移支付。③要取消村提留，由中央及地方政府按村庄数量和人口多少核定固定补贴额，列入财政预算支出。以上3项，国家每拿出1元钱，农民就实实在在少缴1元钱，就相当于增收1元钱。也就是说，国家用于以上项目的支出，都相当于对农民的直接补贴。第三，直接收入补贴要与其他措施同步进行。中国要加大农民直接收入补贴之外“绿箱”政策的支出，尤其是大大加强农业科研和科技推广、食品安全检验、病虫害防治、基础设施建设等公益性支出，加强资源和生态环境保护以及贫困地区发展等方面的支出。