促进农民增收亟需改革涉农制度

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城乡分割的二元户籍制度不仅使农业人口的流动和转移就业受到了刚性约束，而且使农民通过向城市迁徒就业来增加收入的途径也被阻塞了，造成了农民的制度性失业。纵观世界，实行城乡分治的户籍就业制度的国家已经屈指可数，及早地从宪法、法规、政策乃至地方政府的工作中取消二元户籍管理制度不仅是历史的进步，而且也是给予农民的基本人权和国民待遇的问题，是从根本上打通农民增收的主要渠道问题。

■谢茂拾

城乡分割的二元户籍就业制度极大地限制了农村剩余劳动力的转移，严重阻碍了社会的城市化和工业化进程，从根本上阻塞了农民通过社会转型增加收入的途径，应当成为“涉农”制度改革的首要对象

第一，农民增收面临着市场和资源的双重约束

从市场约束看，在我国加入了WTO后，世界市场的农产品价格将会逐渐主导国内的主要农产品价格。在这一背景下，即使我国政府给予农业更多的优惠政策和财政支持，农民也很难从农产品的生产和交换中获得递增的边际收益。其中原因除了我国农产品的成本高昂之外，更重要的是世界农产品价格一直徘徊在较低水平，我国农产品在国际市场竞争中缺少比较优势。因此，我国当前可以采取的各种经济与政策措施都将受到市场供求、市场价格等因素的低弹性约束。在现有市场开放的格局中和世界农产品总量相对稳定的条件下，如果既不改变分享总量的农业人口，也不封闭国内市场，农民大幅增收自然无法实现。从资源约束来看，农业生产最主要的土地资源和劳动力资源呈现出极大的矛盾，过多的农业劳动力附着在有限的土地上，成为提高农业生产率的瓶颈。我国现有农业户籍的劳动力4．9亿个，而耕地仅有19亿亩。若每个劳动力耕种10亩，仅需1．9亿个劳力；加上已在乡镇企业就业的劳力1．3亿，有效利用的劳力3．2亿；处于剩余状态的劳力为1．7亿。这一数字尚未包括每年新增的一千万左右的就业大军。面对人均耕地资源的有限性，即使充分进行农业集约化生产和最优化的农业生产结构调整，农民都将难以通过农业生产获得参与分配社会平均利润的机会，同时也难以实现人均纯收入的边际递增。2003年，农业在我国GDP构成份额中已经降到14％以下，但农业劳动人口仍占到我国总人口的60％以上；占全国总人口60％以上的农民只能分享全国GDP的14％的份额，其人均纯收入的低下就不言而喻了。

第二，市场和资源双重约束条件下农民增收的根本途径是减少农民

面对市场和资源的双重约束，要促进农民增收就必须突破传统思维模式，在“三农”之外寻求从根本上彻底解决农民增收问题的途径，即用减少农民的办法来增加农民收入。目前，我国的城市化进程已经远远地滞后于生产力发展的内在要求，工业化水平远远超过城市化水平。社会转型的缓慢使大量农业人口滞留在农村，造成了人地矛盾的日益突出和农民增收的困难。我国要从二元社会结构彻底转型为一元社会结构，显然应该消除农村和城市之间在GDP上的巨大差距。按目前经济总量水平和全国总人口13亿推算，假设以农民人均GDP与城镇居民人均GDP相等为依据，现在我国的农业劳动人口保有量应是1．82亿，而不是8亿；再假定工业化水平与城市化水平同步，第一、二、三产业的劳动生产率相等，则现在城市化水平应达到86％。但目前的城市化水平只有近40％，离理想目标尚有46个百分点。

第三，消除城乡二元户籍制度是打通农民增收根本途径的必要措施

现在的问题是，我国还沿袭着一项逆城市化和工业化的根本制度，即1958年正式实施，1982年得到宪法肯定的城乡分割的二元户籍就业制度：将全国公民从户籍上划分为农业人口和非农业人口劳动者被分成农村就业者和城市就业者。这一制度不仅使农业人口的流动和转移就业受到了刚性约束，而且使农民通过向城市迁徒就业来增加收入的途径也被阻塞了，造成了农民的制度性失业。纵观世界，实行城乡分治的户籍就业制度的国家已经屈指可数，及早地从宪法、法规、政策乃至地方政府的工作中取消二元户籍管理制度不仅是历史的进步，而且也是给予农民的基本人权和国民待遇的问题，是从根本上打通农民增收的主要渠道问题。

现存农村土地制度严重制约了土地作为资本的功能的有效发挥，极大地阻碍了农业产业化和现代化的进程，阻塞了农民通过有效利用土地来增加收入的渠道，应当成为“涉农”制度改革的基本对象

第一，现存农村土地制度存在的主要问题

首先，土地的产权关系不明晰，降低了农民对土地的利用效率。

目前农村土地的产权关系不明晰表现在两个方面：一是土地产权的各项权能或权利难以进行分离与组合。土地的所有权、占有权、使用权、收益权、处分权等等权利往往是互相粘合的，或者是分离为相对独立权利后又很难再次回到组合体中。二是土地产权的各项权能或权利主体不明确。譬如土地的集体所有权主体就不明确。土地产权关系的模糊性从根本上影响了农民对土地的稳定预期，并降低了农民对土地的利用效果。

其次，土地流转的困难，制约了土地的规模经营，降低了土地资本的增殖效率。

目前，虽然法律法规和政策对于土地的流转乃至集中都是认可或者说是鼓励的，农户也在进行不同形式的流转实践。但从整体上看，农地还是没有真正流转起来，现代意义上的集中经营更是很少发生。影响农地流转和集中的最主要因素是农户缺乏对承包土地的流转权。

农地流转困难，自然使农业的规模经营无法实现，农业生产率的提高将受到根本性约束，农民也就失去了通过提高生产效率增加收入的途径。

第二，如何解决目前土地制度存在的这两大问题？

首先，明晰农地产权的各项权能并赋予其应有的法律地位。解决农地所有权模糊不清问题可采取的办法有两种：一是保持现有土地集体所有的制度框架，但必须克服现存制度下所有权虚置和乡村行政机构超越土地所有权主体问题，将土地所有权真正落实到劳动群众自治组织，使土地集体所有真正变成劳动群众自己所有。二是改现在的土地集体所有制度为国有制度。国家按目前国有土地的管理方式将土地的使用权，占有权，收益权等项权能出让给农民个人，真正实现土地所有权与其他权能的分离。出让金可以农业税的形式逐年抵扣；在享受农业补贴的地区，农民可直接使用补贴款项抵扣出让金。通过土地出让，获得了完整土地使用权利的农民就会对土地建立起长远的稳定预期，并会加强对土地的资本投入，提高土地的利用效率。

其次，推动土地的有序畅顺流转。现在土地流转的主要障碍就是农地的承包经营权不具有农地使用权的全部功能，如果从法律上明确了承包权具有物权中的全部使用权功能，土地的顺畅流转是完全可以实现的，至于具体的流转方式则可以多种多样。

现存农村公共管理制度严重制约了三农的积极性和创造性，阻碍了农民增收的内在动能的释放，应当成为“涉农”制度改革的重点对象

第一，乡（镇）政权行政机构臃肿，行政制度供给过剩，亟需改革

首先，乡村两极行政机构积累了过大的行政成本。目前乡（镇）政府行政机构和行政人员极度膨胀。据调查，现在的乡（镇）政府行政人员一般在60－100人之间，大的乡（镇）则达数百人。庞大的冗员既使县乡财政不堪负重。有的乡（镇）因此负债累累，濒临破产。据财政部调查统计，截止2003年底，我国乡（镇）一级的政府负债高达400多亿元。在乡（镇）政府人员膨胀的同时，作为乡（镇）政权递延的村民委员会的管理成本也随之“水涨船高”，一般村级政权组织的脱产半脱产人员达到10－20人，有的地区高达三四十人以上，形成了一个类似乡政府的村政府。由于过多的“吃费”人员存在，政府管理农村的体制产生了庞大的社会成本。

其次，乡村两级行政机构的行政制度供给过剩。乡（镇）政府对三农的活动制定了过多的制度约束。据调查，目前乡镇一级涉及农民的各种管理制度有近百种，有的乡（镇）达到数百种。除乡（镇）一级的制度之外，村一级的行政制度则在乡（镇）级制度的基础上进行了外延和内涵上的拓展。可以说，过多的行政制度供给从根本上制约了农民生产积极性，挫伤了农民增收的创业精神。

再次，解决乡（镇）行政机构臃肿和制度供给过剩的主要措施。一是从撤并乡（镇）逐步过渡到彻底撤消乡级政权，将国家的基层政权收缩到县一级。二是淡化村民委员会的行政功能，真正将村民委员会建设成为农民自治的社区组织。三是国家对农村的行政控制主要通过法律途径实现。

第二，乡村公共教育体制不符合国家教育管理的一般规律，亟需改革

农村中小学教育是政府应当提供的公共产品，应该全额纳入政府财政预算。而我国的农村中小学教育却一直由农民承担了相当大一部分费用。据国家教育部计算，农民个人承担的费用目前仍然达到整个义务教育支出的1／5以上，2002年各级政府的预算内支出只占78·2％。这个数字实际低估了农民直接承担的义务教育费用，因为农村税费改革后有很大一部分原来由农民承担的教育费用被合并到农业税中去了。鉴于这种情况，国家应尽快改变目前农民办教育的体制。建议由中央、省、市县三级负担农村教育支出，其中省、市县两级负责九年制义务教育，中央负责农村高中教育。如果这一改革成功，农民将直接在现有收入水平上实质性增收30％。这将大大激发农民的创业热情，并为社会带来极大的外部经济正效应。

第三，乡村公共卫生体制不符合国家卫生管理的一般规律，亟需改革公务员之家版权所有

卫生事业具有公共品的性质，特别是在我国农村的农民收入十分低下的情况下，农村医疗卫生的公共品特性就更为突出了。现在，农民的医疗问题已经成为阻碍农民增收和农民贫困的最大因素之一。由于农民收入低和医疗费上涨，农民健康状况每况愈下。农民健康问题又成为制约其增收的一大难题。有关专家测算，如果能够在农村建立起切实可行的公共医疗体制，农民仅此就可以挖掘30％左右的增收潜力。多年来，国家一直倡导农村合作医疗制度，但到目前为止，其覆盖率仅占全国行政村的17％，参加合作医疗的农民仅有9．6％。合作医疗难以普及的原因是农民不信任这个“”期间普遍推行的制度。

如何改革农村公共卫生体制？笔者认为可从城乡统筹的大局出发，在农村按目前城市医疗保险的模式实行农民医疗的“三三制”保险，即国家补助一部分，村级统筹一部分，农民自负一部分，政府为每个劳动年龄的农民建立起个人医保账户，真正将农民医疗保健纳入国家公共管理的体制之中。