耕地为什么不能私有化

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今天我们的主流经济学家们告诉人们：只有土地私有化，中国的农业才能参与国际竞争。就我看来，你就是把中国农村的土地私有化一万遍，也参与不了国际竞争。我们的官员和学者们在美国考察农场，一般是去现代化大农场，看人家的GPS卫星定位、大机械作业。他们没有一个像我那样，去考察中小农场的破产原因。美国的农场主也破产，为什么破产？主要原因是规模不足！平均400公顷以上规模才有收益！那么我们中国农村土地户均规模0.5公顷，何年何月才能达到美国农场赢亏基本持平需要400公顷的水平？

土地的“福利化”趋势与相关制度安排

土地制度不仅是农村制度变迁研究的首要问题，而且无论其变迁形式是激烈的战争还是温和的改良，最终形成的制度内涵总之是相对稳定的。人们如果对建国以来的、大包干、“延包”这三次有本质上相似之处的制度安排的认识不清晰，往往会把复杂的农村社会经济问题（亦即“三农问题”）简单化，进而对土地制度变革寄予急功近利式的过高期望，从而忽视更为艰苦细致的农村组织、制度的创新……

一、家庭承包制＝“均分制+定额租”

中国农村的土地制度是由内生性的因素决定的，与中国的“小农村社经济”这种经济类型高度相关。

1、基本国情矛盾──人地关系的高度紧张

小农村社经济与中国“人地关系高度紧张”这个基本国情矛盾相辅相成。上下5千年的农业中国，由于农业生产水平不断提高，在土地资源被高度开发的基础上，支撑了人口的不断增长。早在13世纪初叶的宋朝，中国人口南北合计突破1亿，那时就已经是人地关系高度紧张。到1840年的鸦片战争，中国人口已超过4亿。其后百余年人口数量稳居世界第一。1949年新中国成立时人口已经超过5亿，虽然也通过垦荒造田，一度使耕地面积增加，但50-60年代人口政策失误造成人口超过8亿，在庞大的人口基数导致人口增加的绝对值过大的作用下，任何政策都已经不可能根本扭转人均耕地面积下降的趋势。因此，令我们自豪的农业文明史给今人留下的最大问题，就是不可能解决、只可能缓解的基本国情矛盾──人地关系高度紧张。

2、小农村社经济条件下土地无限析分的财产制度必然导致人口过剩

正是在这个基本国情矛盾制约下，使得任何土地过分向少数人集中的制度安排都无法维持社会稳定，中国农业社会才不得不以“均平”为传统理念，逐渐形成了兼业化的小农经济结构和传统的子嗣间平分财产的内生性制度。这种内生性制度的作用使农村在人口增长的同时，每个农户经营的农地规模越来越小。从而形成典型的村社内部小农经济，而小农经济又必然带来人口过剩，加剧国情矛盾。因为小农经济有一个重要特征，就是资本的平均利润和地租都不会表现为经营的界限,只有在他扣除实际成本之后,付给自己的工资才是绝对的界限。这使得在高度分散的农户经济条件下农民习惯以大量不计报酬的家庭内部劳动投入替代资本投入，由于这种不断追加劳动的“精耕细作”可以使农户的土地生产率提高，因此从每一个农户的角度并不计算人口增加的成本。最终这个成本要由全社会来承担。

农民在资源约束下追求土地不断析分的制度，在解放前的集中表现是以“耕者有其田”为目标的三次“土地革命战争”。在新中国建立以后也被各种正规或非正规的制度安排所充分体现。我们看到：无论50年代、60年代三自一包，还是70年代大包干及其以后各地普遍出现的“三年一小调、五年一大调”，甚至90年代落实30年不变的“延包政策”，其实际内容在农村都被农民搞成只不过是按照村内人口平均分地。而且大的调整基本上20-30年、即每隔一代人就进行一次。不论以什么名义，什么政策、什么制度，其结果都一样。除非能把农村人口大规模地“农转非”，否则这个现象就不得不继续下去。

4、两田制和两权分离

在家庭承包制得到普遍推行的同时，村社内部还恢复了土地的公田与私田并存的“两田制”，以及所有权和使用权的“两权分离”，而这两种制度是存在于中国传统农业社会之中的长期制度。解放前“两田制”中的公田占土地面积的6-7%（也有认为10-20%，我们在广东调查到的案例中，甚至有占80%以上的），现在允许集体保留的“机动地”占5%；这两种公田名称不同，实际作用一样，都出租或“发包”给农民，收益也都主要用于公益开支。解放前的“两权分离”是所有权归地主，使用权向中农和富农集中；现在的所有权归村集体，使用权平均分配。

由于规模细小、剩余太少，历朝历代的统治者都至少试图维持“轻徭薄赋”，到近现代，则强调“减租减息”，或者“减轻农民负担”。我们现在规定的农民负担不超过5%，就是国家强制规定了集体这个土地所有者的最低“地租”。

综上所述，我国这种资源环境制约下的土地制度的实质内容，可以被概括为“均分制+定额租”。

二、土地产权制度问题分析

1、家庭联产承包责任制与家庭承包制的差别

本文认为：家庭联产承包责任制与俗称“大包干”的家庭承包制根本不同。

家庭联产承包责任制是在的基本体制框架内部对农业生产形式的改变，在大多数地区只在1978-82年农村改革初期实行过，那时的政策目标最初只是“落实党在农村的经济政策（意指60年代的三自一包）”随着1982-1984年中央以政治手段大规模推行这种改革，各地矫枉过正地普遍落实了的，实际上恰恰是家庭承包制，即大包干。只不过官方文件上的政策语言阈于80年代的意识形态，没有跟随这种客观变化而改变。

大包干这个让农民分户经营的制度实际上既不“联产”，农民也不对国家承担除了税费之外的“责任”，到1998年的15届3中全会，中央在文件中终于把早已经没有实际意义的“联产”和“责任”取消，正式把家庭联产承包责任制，改为家庭承包制。

不过，从产权理论看，这种制度之下的土地产权，仍然是一种残缺产权。但从中国农村的实际情况出发，人地关系越紧张，土地就越难以完全私有化。因此，如果不能把土地上超载的农村人口减少，这种残缺产权就是可行的、合理的制度安排。

2、土地制度50年变迁中的产权问题和制度成本

新中国历次土地制度变迁中形成了两个产权问题：

一是以村为单位平均分配土地，等于按照社区血地缘关系形成对外排他的土地产权；二是国家以政治的行政的手段、而非市场的手段推行土地制度，在国家权利侵入的条件下造成土地产权残缺。例如，时出于新民主主义反对封建主义的政治目标，国家规定农民在中得到的土地可以出卖，但一般不许出租。又如，大包干以后为了发展规模经营，则农民土地使用权可以“有偿转让”，亦即有出租权，集体作为所有者只可以让国家征用土地但不许进入土地一级市场直接买卖。

这样的产权残缺是各级政府以国家权利为名侵犯农民利益的制度条件。例如50年代推行合作化——集体化，现在垄断土地一级市场。都造成了惨重的制度成本。

50年代农民对集体化的直接反抗，发生在从初级农业生产合作社的基础上向高级农业生产合作社的过渡阶段，表现为破坏生产工具、宰杀牲畜、砍伐林木。在高级社完全剥夺农民的私有生产资料、并迅速转入之后，农民则从直接反抗变为间接反抗，具体表现为土地粗放经营、消极怠工。于是，发生了上千万农村人口大规模死亡的“3年自然灾害”，引发了1959-1961年的农村政策调整：允许土地所有权“退回”生产队、亦即再次承认农村社区的血地缘关系是土地的产权边界；允许农民在“自留地”、“拾边地”上自由种植，产品可以自由进入市场，亦即给了农民从集体化经济部分退出的权利。

现在的政府垄断征占土地则引发上访告状、包围政府，恶化了党群关系，例如广东1993-1994年46%的上访事件归因于征占农村土地；间接的社会成本则是加重了腐败这个最大的制度癌症。各地在农民普遍反抗垄断征占土地的压力下的让步政策，表现为允许社队集体有15%的土地开发权、允许集体土地作股参与城镇化建设，甚至如广东，鼓励“以土地为中心”的社区股份合作制自行规划开发村社土地。但这又导致企业从镇中心外迁，镇域经济“空心化”。而且，由于这种让步政策的非规范制度特征，又连带产生政府寻租、滥用土地、浪费资源和污染环境等问题。

3、土地的福利化问题

在中国人地关系高度紧张的资源约束条件下，经过长期反复的制度变迁过程，形成了所谓“均分制+定额租”的基本制度，这是中国当前以“家庭承包制”为名的农地制度的实际内容。这种制度的客观结果，是土地的逐渐福利化。

在全国普遍推行大包干之后的1984年，农村劳均耕地面积约为0.3公顷，人均只有约0.1公顷土地（老口径）。平均承包土地使广大农区、尤其是大多数传统农区，一个农户占有三五块、十几块，甚至几十块“远近高低各不同”的耕地成为普遍现象。其后随人口增长，土地还要“三年一小调，五年一大调”，由此客观上造成土地无限细分的问题，小农经济的规模日渐细小。

到全国落实“延包政策”的1998年，农村劳均耕地面积下降为约为0.27公顷，人均只有约0.08公顷土地。由于人地关系更为紧张，对农民而言，土地所承担的生存(社会保障)功能，已经重于生产功能。因此，农民在落实“延包政策”中重新界定土地产权，所依据的仍是产生于古老的农业文明的“均平”理念，即70%以上绝大多数农业地区，仍然按社区内的人口而不是按劳动力把集体所有农地按肥力划等平分。

这种情况表明，中国农村土地制度已经出现了福利化特征。而土地既然成为社会保障的基础，就很难再完全体现市场经济的原则。

此外，在中国农村资源不断减少的同时，劳动力绝对过剩是个长期现象，从目前的决策倾向分析，近中期内没有根本改变这种现象的可能。

据统计，我国已经有1/3的省人均土地面积小于1亩，1/3的县人均土地面积小于0.8亩；这个数据已经低于联合国确定的土地对人口的最低生存保障线。亦即在我国1/3的地方，这样的人地比例关系，已经使土地连维持农民生存也不足了。可以认为，随着农业人口增加对土地的压力越来越大，我国农村土地正在逐渐丧失作为生产资料的功能，福利化趋势日益明显。

综上所述，中国传统农业中大量剩余劳动力的存在，不是因为农业劳动生产率提高的结果，而是人口对土地的巨大压力和小农村社占有土地的制度共同作用的结果。人地关系的紧张产生了巨量的剩余劳动力，而小农经济制度又使这些剩余劳动力被滞留在越来越狭小的土地上。

三、农业投入情况

如果延长农户土地承包期的政策目标是为了促进农户增加投入，那么至少要指出这个政策实施之前农业投入有下降的趋势。而统计数据表明，农业投入本来是在不断增加的。农户经济内部在决定投入的选择上取决于土地规模，而不是承包期。

1、农村改革以来的农业投入水平不断提高

我们在80年代的调查就反映出，集体和农户的投入水平都在增加。90年代以来我们进一步认识到，在大多数发达地区，尤其是城市郊区，已经出现农业的资本增密现象。

农业物质技术装备增加得最显著的，是农业机械的增加。1998年是1978年的3.9倍。表中数据显示出，农机总动力的增加与实际机耕、机播面积的增加并不成比例。机耕面积1998年是1978年的1.47倍，机播面积1998年是1978年的2.59倍。从农村现实情况看，农机中增加最快的是拖拉机，这与农民追求现金收入，把拖拉机主要当作运输工具，发展运输业有关。

2、农户投入的结构问题

大包干促进投入的制度效应在80年代初期确实很明显，而且农户生产投入占农村生产总投入的绝对比重。但是从农户支出结构的变动趋势看，农户的生产性固定资产投资占总支出的比重，在1983年达到顶点后就开始下降。而农户的住宅投资却不断提高在总支出中的比例。10年之后到1993年，农民私产的绝大部分仍为私人住宅，约占农民全部私产的66.4%，其次是农户存款、手持现金和其他金融资产。这表明，农户可用于生产投资的资产规模尚很小。

表1、1986－96年农户生产性投入与非生产性投入对比情况单位：元

农户财产投入结构86年87年88年89年90年91年93年95年96年

年末生产性固资原值941.151070.291292.011420.571501.891745.382639.253952.224529.95

年末非生产固资原值3823.564456.315003.975722.076376.886922.279426.8513466.7715563.16

其中:生活用房及建筑设施2972.793438.833799.624350.304887.915361.007256.1410243.5511930.29

生活耐用物品798.53906.521043.591229.411364.881472.732026.922719.563139.79

四、农户投入机制分析

我国农村是最早进行市场取向改革的领域，市场机制本来应该成为农户农业生产活动中资源配置的调节手段。但由于土地面积一定、而劳动力绝对过剩且不断增加，劳动力作为要素投入即使无效益也仍然追加，使得资金和技术等其他要素难以在边际报酬的作用下对劳动力进行替代，在小农经济条件下的农业生产领域，市场机制这个看不见的手的作用，有时候就是不显著。

此外，由于国家目前对粮食等大宗农产品仍保留了定购制度，完成国家的定购任务和农业税，也是农户能够进行家庭承包经营的起码条件，因而维持家庭基本生活需求、完成国家任务，就成为农户农业生产的基本选择。但是,各级地方政府为了满足自身开支需求,在执行国家任务的过程中难免作出符合地方利益的数量、品种调整；这就放大了本来就存在的农户经营目标与政府政策目标的差异，这种目标差异和地方放大机制，使得中央政府对其本身的政策调控措施的实施结果缺乏了解，加剧了农业生产的波动。

通过对农村固定观察点1986—1998年每年2万个农户农业生产和经营调查数据的实证分析，可以对影响农户农业投入因素如农户特征、资源拥有、经营规模和结构等因素的作用作出定量评价；确定农户农业投入的影响因素，从而了解掌握我国农户农业投入的微观行为模式。并在上述分析研究基础上，对实证结果给予解释，并提出政策建议。

1、我国农户投入的增减变动情况

我国农户由半自给经济向商品经济的转变，是一个极其漫长的过程。与传统农户相似的是，在安排家庭生产经营活动时，农户首先要考虑的仍然是如何利用有限的资源，获得基本的生活用品，保证基本的生活需求。有所区别的是，随着商品经济的发展，农业不再是农户投资的唯一选择，其家庭资源的配置，也在满足生活消费和国家任务之后，根据收益最大化原则进行安排。我们认为，农户投入的目标模式与完全市场经济条件下的企业行为是有区别的。

从农户家庭经营支出结构变动看，似乎有两个背道而驰的趋势(见下表3)：

表2、1986—1998年农户家庭经营费用支出结构

年度家庭经营费用种植业费用林业费用畜牧业费用渔业费用非农业费用

198610038.60%0.58%30.34%1.39%29.10%

198710034.87%0.43%27.91%1.87%34.92%

198810032.36%0.43%30.65%1.96%34.60%

198910034.00%0.39%31.30%2.20%32.10%

199010037.19%0.49%32.72%2.54%27.07%

199110035.87%0.65%29.25%3.18%31.05%

199210033.47%0.60%27.28%3.44%37.16%

199310031.71%0.57%25.83%3.64%41.66%

199410033.27%0.56%27.80%4.54%33.63%

199510034.25%0.55%29.04%5.11%28.56%

199610034.18%0.39%25.11%4.88%35.44%

199710033.71%0.42%27.12%5.67%35.31%

199810030.3%0.37%24.96%6.32%38.06%

其一，种植业、畜牧业所占家庭经营支出的比例分别由1986年的38.6%、30.34%，降到1998年的30.3%和24.96%，其中种植业下降比例大于畜牧业，但二项合计所占家庭经营支出的比例仍高达55%。这表明：我国农户经济以基本生存保障为首要目标是长期现象，“粮猪型”小农仍然是我国农户经济的基本类型。种植业和畜牧业仍是农户维持家庭生活基本需求、获取稳定收入的基本保证。

其二，农户家庭经营中同期的重要变化是，非农产业(工业、建筑业、运输业、商饮服务业等)支出比重则从1986年的29.1%上升到1998年的38.06%，11年间增加了9个百分点。数据表明结构变动加快，尽管种植业和畜牧业目前仍是我国农户的主要投资对象，但其在家庭经营中的地位已开始下降，而非农产业则呈上升趋势。这种变化也意味着，农户在满足了基本投资之后，家庭收益最大化目标和市场经济原则，正在逐渐成为家庭生产要素配置的主要调节机制。

分析投入结构的年际变化我们看到，农业投入的年际变化普遍很小，其中林业、渔业基本稳定；种植业和畜牧业最大的增减变化幅度也不过3－4个百分点。但是非农业投入不仅年际变化的幅度明显高于农业，最大变动超过8个百分点；而且明显地随国民经济宏观波动大起大落：从1986年29.10%，增加到1993年经济高涨时期的41.66%，再下降到1995年宏观紧缩的28.56%。1995年比1986年的比重还低。但此后在1995-1998年又有约10个百分点上升。因此可以认为，上述两种趋势中后者风险大于前者，农户投入追求生存保障仍然是第一性的。

2、农户投入的影响因素

随着收入水平的提高，农户经济实力增强，在解决了温饱之后，会相应地增加生产投入，以期获得更高的收入。一般来说，收入水平不同，土地规模不同，或者处于不同发展阶段的农户，其投资的机会成本也不尽相同，投资行为也有所差别。但是，我们的研究表明，影响农户家庭经营投资行为的主要因素是土地规模。

(1)户均收入水平不是决定因素

农户家庭经营投入的年均增长速度高于户均收入的增长。根据1986—1998年全国农村固定观察点农户家计调查资料，户均纯收入由1986年的2444.5元提高到11709.00元，而同期户均生产投入，即农户用于生产经营活动所支出的流动性生产费用和为实现扩大再生产而购置的生产性固定资产费用的支出，由1986年的1014.13元提高到1998年的4995.6元(见下表4)。

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表3、1986—1998年农户家庭纯收入与家庭经营费用支出单位：元

年度家庭纯收入家庭经营费用经营费用/纯收入

19862444.501014.130.41

19872967.201249.050.42

19883503.701665.210.48

19893720.401829.150.49

19903920.101728.800.44

19914103.241978.750.48

19925034.472334.040.46

19935965.702689.330.45

19947806.153471.860.44

19959646.594254.390.44

199610392.044764.280.46

199711935.004978.900.42

199811709.004995.600.43

注：1992、1994年的数据为估计数，估计方法为相邻两年的算术平均数。如1992年数字＝1991+1993/2。

从上表列出的家庭经营费用占家庭全年纯收入的份额看，1998年为43%，比1986年的41%高出2个百分点。这表明虽然农户的投资金额稳定增加，投资倾向也有上升趋势。但进一步从年际变化看，则农户投资占收入比重有明显的先升后降趋势：1986－1988年陡然从0.41上升到0.48，1989年的0.49为峰值；此后则波动下降。其中，1990年尽管收入比上年增加，但投入的资金额却出现下降；投资比重1997年已经回落到1987年0.42的水平。这个趋势与收入稳定递增的趋势形成对照，反映出农户投入的变动并不完全取决于收入。

(2)农户土地经营规模是决定因素

从目前农户土地经营规模与农户家庭物质费用投入关系看，户均种植面积大的农户家庭经营费用支出的数额也较大。

按照农村固定观察点农户调查数据的统计结果，户均种植面积为0—5亩的农户，家庭经营费用支出为4589.6元；户均10—15亩、15—20亩的农户家庭经营费用支出分别为4413元和4700元；户均20—50亩、50—100亩的农户家庭经营费用支出分别是5814.7元和10469.8元。

小规模的土地经营对农户投资及行为带来以下约束：

一是限制农户投资能力的提高。目前，农户收入的主要来源仍然是从经营土地中所得到的收入，在农户收入来源中，种植业收入一般占农户家庭经营收入的40－45%。而小规模经营限制了农户农业收入的提高，特别是传统的以种植业为主的小农，由于其土地资源少，导致其产出、收入预期低，从而造成其投资能力弱的恶性循环。

二是由于农户土地经营规模太小，农民为了维持自身的生活消费，在完成国家粮食定购任务后，粮食的单位种植面积所能提供的商品量很少，而种植结构的调整，也因上述原因受到了极大的限制，农户从事种植业生产所获得的现金收入很少(见下表5)。

从表中数据可知，我国农户的基本情况是土地经营规模有限，农业上得到现金收入低，而国家定购任务比重大。其中约有一半、占总数46%的农户，土地规模在5亩以下，粮食商品率在25％以下；占总数76%的农户土地规模在10亩以下，粮食商品率在35％以下。这与80年代的情况没有根本差别。

表5、家庭经营以种植业为主的不同耕地规模农户粮食产出和收益情况

农户规模(亩)小于34—56—1011—1516—2021—3031—5051以上

农户数(个)3665352348211688743769366256

农户比重(%)23.2022.3030.5010.704.704.902.301.60

家庭劳动力(个)2.12.572.712.702.752.742.782.64

耕地面积(亩)1.964.117.2212.4817.4824.6038.8476.94

粮食种植面积(亩)3.076.109.2713.4816.6721.3130.6969.02

粮产量(kg)1102.702049.603028.604381.505175.306342.707830.0013041.40

出售粮食(kg)210.75521.801037.701788.402202.302843.303372.407801.23

其中国家定购(kg)92.60232.70430.70733.00875.301131.701154.502698.80

粮食商品率(%)19.1125.4634.2640.8242.5544.8343.0759.82

定购占出售比重(%)43.9444.6041.5140.9939.7439.8034.2334.59

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收入(元)151.99306.46567.07980.521079.561385.441678.245130.15

家庭人均

纯收入(元)2362.61966.21959.61980.11866.81884.62129.32993.9

以上分析说明，我国农户中大部分属于微型的、自给半自给农户。而土地面积越小，土地所承担的农民社会保障功能越重，相应地粮食播种面积越大、现金和收入越少，而国家定购占的比重越大。亦即,农户收入低、投入低的内在制约因素，主要是土地规模有限，而不是承包期问题。