产业新城社会资本风险管理研究

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摘要：作为一种全新的城镇化发展模式，产业新城在开发建设过程中更加关注如何实现产业和城镇的融合、如何实现城乡一体化发展、如何实现广大人民群众生态宜居。在这些新理念的指引下，产业新城通过孵化、产业转移、整合等对新兴产业的发展起到积极的促进作用，为实现资源集约型城市的构建、提升区域产业体系奠定了坚实的基础。在产业新城建设中引入PPP模式，提升了项目的建设和运营效率，有效弥补了政府在财政资金方面存在的缺口。但是社会资本在参与产业新城PPP项目的建设中将面临诸多风险，如何才能有效的规避社会资本参与的风险已经成为PPP项目中需要高度关注的问题。本文将就产业新城PPP项目建设中社会资本管理存在的风险进行探讨，从而提高对PPP项目的风险管理水平，从而为其他产业新城PPP项目的社会资本风险管理提供一定借鉴。

关键词：产业新城；PPP模式；社会资本；风险管理；应对策略

一、引言

近年来，我国加快了城镇化发展的步伐，传统的城镇化发展模式逐渐显现出诸多问题，例如：城乡分离、对资源过度的掠夺式开发、产城分离，甚至有的城市出现了“空城”、“鬼城”，一方面，在很大程度上浪费了我国大量的土地资源；另一方面，更对城市的生态环境带来了严重破坏。产业新城是一种城镇化和产业化相结合的全新的城镇化模式，这种模式的推出不仅保留了传统园区的优点、有效弥补了不足，同时更对园区经济合理发展起到了积极的推动作用，由原来单一的生产园区向着汇集了生产、服务、消费等多种功能支撑的新型城市经济园区。产业新城开发建设过程中所需要的资金量较大、建设工期较长、工程量较大，这对各地政府的财政资金提出了新的挑战，再加之缺乏专业技术人才，并且与之相配套的各项法律法规并不完善等，从而导致在产业新城建设中出现了一系列问题。PPP模式的引进有效弥补了政府财政资金的缺口，更为新型城镇化发展铺平了道路。在PPP产业新城建设项目中，社会资本是其中的一项主体，如何在现有的条件下有效识别和分析社会资本所面临的各种因素，并有针对性地提出有效的应对策略是亟待解决的现实问题。

二、PPP模式下产业新城建设项目中社会资本面临的主要风险

(一)社会资本进入基础设施建设门槛较高。在我国基础设施建设领域中，社会资本进入最为艰难、门槛最高，更是最难以扩张的产业领域，由此可见，基础设施建设是我国社会资本投资中发展最为不足的领域。我国各地方政府部门不仅是基础设施建设运营监管规范的监督者、实施者、制定者，更是出资者，这就出现了一些权力寻租现象；出现了政资合一、政企合一的问题。当社会资本投资到基础设施建设项目中时，虽然市场准入壁垒已经不再明显，但是，仍存在一些不顺畅的现象。例如：有的基础设施项目长期由政府垄断，形成了特殊的利益集团，从表面上看实现了脱钩，但是实际上各种千丝万缕的联系不容忽视。这种对社会资本其实的观念必须尽快转变。(二)缺乏完善的监管制度。社会资本投资目标的实现是建立在政府职能的转变、进一步强化政府监管职能的基础之上，一旦出现监管职能的越位、缺位的现象，将会危及到广大社会公众的利益，同时也会造成无序的市场竞争环境，严重影响了社会资本投资的利益。但是目前我国现行的监管机制缺乏完善性，如：监管主体不明确、监管范围不具体、监管水平低下、监管部门存在交叉管理的现象、监管队伍的综合素质有待提升。(三)融资难和投资权益得不到有效保障。目前我国很多民营企业向银行等金融机构贷款要跨越很高的门槛，与其他大型国有企业相比，民营资本的融资机会少、规模小、比重低、品种少、期限短、融资成本高、担保难等问题造成融资难的现状。另外，很多民营企业的投资收益权益很容易受到侵犯，投资所有权的安全性、独立性、完整性受到威胁。

三、对产业新城PPP模式建设中社会资本风险管理的有效措施

(一)加强对政策风险的管理。政策风险是社会资本投资时必须高度关注的一项风险，在投资前可以同政府部门进行投资谈判有效协商。谈判与协商的主要目的是要求：在产业新城项目建设上能够给予政策上的优惠、贷款利率的优惠，并且希望获得相应的政府补贴额度，同时要求政府就这些谈判的内容做出书面保证或承诺。当政策发生改变时，社会资本投资商的利益必然会受到损失，社会资本可以通过能够得到政府相关部门的补贴。由于在产业新城PPP项目建设中政府处于主导地位，在项目的实际操作中社会资本要寻求政府的保证或承诺存在很大的困难，此时社会资本投资商可以向商业保险公司、官方机构投保政策风险或寻求担保。(二)加强对金融风险的管理。在产业新城PPP项目建设中，应全面发挥政府合作部门的政策支持作用，全面拓宽项目融资渠道。为了筹集资金，社会资本应与银行等金融机构保持良好的合作伙伴关系，这不仅能大大推进融资的进度，同时还能更好的对项目融资的风险进行合理分散。另外，社会资本还应积极争取税务部门的税收优惠政策，合理规划项目财务计划。例如：可以加强与政策性银行的合作。(三)加强对信用风险的管理。社会资本应加强对信用风险的管理。民间资本的投资加快了城市基础设施项目建设的速度，为了保证社会资本投资方利益不受侵害，应与当地政府签订排他性特许经营协议、相关补充协议，通过法律手段保障了社会资本自身的权益，与地方政府构建契约、信任、平等、诚信的供应机制。(四)加强合作共赢实现风险的分散。PPP项目的实施都存在各种风险，社会资本投资商可以充分利用这一机遇打造全新的产业平台，平台中包括设备供应商、银行、保险公司、项目建设者、项目设计公司等，在这一全新的产业平台体系中实现收益共享、风险共担的局面，在全面提升社会资本投资商专业化程度的同时，提高PPP项目的运作效率。(五)合理应对生产经营风险的管理。为了有效避免生产经营中出现的管理风险，必须高度关注对专业人才资源的培养，结合当地的实际情况、结合企业的实际经营状况，制定完善的人才培养计划。为了合理规避经营中出现的风险，必须争取项目的一部分控制权和决策权，避免在PPP项目中出现多头领导的问题。不断完善沟通渠道，营造良好的沟通环境，及时反馈项目信息。例如：在产业新城项目建设运营阶段应选择具有良好商业信誉的企业合作完成，从而有效避免出现不规范行为；结合项目和企业的实际，建立健全管理运营机制，加大对项目的监管力度；对于建设期间出现的项目问题及时进行处置。(六)加强对市场风险的管理。社会资本必须合理选择开发的规模，并充分考虑当地政府有限的财力、行政管理水平等，以此来确保合作项目的长期性、安全性。例如：社会资本商可以通过对项目的市场前景等方面的调研和测算，得出最适合开发的规模，说服当地政府避免出现盲目投资、冲动投资的问题。

四、结语

综上所述，鉴于我国实际国情和发展状况，产业新城开发通常在地方政府的主导下进行，PPP模式的引进对社会投资商的风险识别水平和风险控制水平提出了较高的要求。因此，为了充分发挥社会资本的巨大优势，有效防范各种风险的发生，为我国城市发展铺路搭桥。

参考文献：

[1]李晓鹏.产城互融模式下的产业新城规划初探[J].山西建筑，2015，41(04)：11-12.

[2]李忠.PPP风险因素分析与控制研究[J].工程技术：全文版，2016(09)：284.

[3]廖睿.PPP操作指南：政府和社会资本合作实务[M].中国人民大学出版社，2016.

作者:穆旸 单位:荣盛兴城投资有限责任公司