公共监管论文：公共监管中政府利益透析

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作者：刘国玲单位：陕西国际商贸学院商学院

公职人员公共权力的实施过程实质上是公共利益的分配过程，公民所得到的公共利益来自政府，但直接决定谁享有公共利益的则是政府的公职人员。因此，直接决定公民个人利益的不是抽象的政府，而是具体的某位或某些国家公职人员。相应的公民要感激和回报的直接对象也不会是抽象的政府，而是具体的公职人员，于是，利益的主体就发生了转换，公职人员作为人却享有了利益主体的权利。这一结果沉淀在公职人员心理上的是一种错觉，认为决定利益分配的是他个人的意志。作为政府组织主体的官员及一般公务员是否适用经济人假设，长期以来为人们所讳言。马基雅维利在为君主设计统治术时也注意到了人“避险逐利”的本性。休谟说：“政府是由带有一切人类弱点的人所组成。”中国古代的一些政治思想家如荀子、墨子等也把对人性的理解作为自己政治观点的起点。新政治经济学特别是公共选择学派明确将经济人理念纳入政府领域，“公共选择学派的基础是一个从根本上说十分简单但却很有争议的思想－－即担任政府公职的是有理性的、自私的人，其行为可通过分析其任期内面临的各种诱因而得到理解”。缪勒说得更明白：“同样的人怎么可能仅仅因为从经济市场转入政治市场之后就由仔细求利的自利者转变成＇大公无私＇的利他者呢？这是绝不可能的事。”

有学者从机构利益角度对此进行了探讨，指出：“政府传统上被设定为公共机关，代表并谋求社会公共利益，不具有自身的特殊利益即自利性。但是理性选择学派从＇经济人假设＇出发研究政府与人民的关系，发现政府具有自利性并谋求自身利益的最大化。这样就有一个政府利益与社会公共利益的关系问题。……政府系统的各个部门和不同层次也各有自己的特殊利益。既然这样，政府系统及其子系统就会有谋求自身利益实现的自利性。”博弈论是研究政策主体的行为发生直接作用时候的决策以及这种决策的均衡问题的，也就说，当一个主体，好比说一个人或一个企业的选择受到其他人、其他企业选择的影响，而且反过来影响到其他人、其他企业的选择时的决策问题和均衡问题。所以在此意义上说，博弈论又称为“对策论”。所谓博弈，就是指参加竞争的各方为了自身利益最大化而采取的策略。政策执行主体的多层次性和利益的多重性，决定了他们在政策执行过程中必然会进行成本－收益分析，如果其实际收益与预期收益之间，或本人的收益与他人的收益之间存在差距，就会产生利益相对被剥夺的心理感受，这种利益受损的心理感受将直接导致政策执行偏离政策目标的各种行为。中央与地方政府的博弈。中央政府与地方政府的博弈主要是建立在地方利益双重性的基础之上的。一方面，地方政府利益与中央政府利益具有内在和外在的统一性。中央政府从国民经济总体发展的战略要求出发，从而提出一系列发展政策，保证了国家整体利益和人民基本利益的实现，地方政府也能够在中央政府的领导下，分解和承担着国家发展的目标和任务；另一方面，地方的局部利益与国家整体利益存在着许多矛盾。伴随中央政府行政权和财政权的下放，地方逐渐形成了部门和地方所有制的局面，众多的权力和利益主体产生，他们各自追求着自身局部权力和利益，对中央的政策处理也显得刚性不足。一些地方政府往往从局部利益出发，对中央一些不利于本地区的政策进行调整，有时甚至忽视和违背中央的政策法规，以达到本地区的利益最大化。中央政府与地方政府、上级与下级政府之间的利益矛盾客观存在，使得政府在行使公共利益代表者身份的同时，作为地方利益或局部利益代表者的倾向性越来越明显，从而造成了政策执行的困难。

如为了搞活经济，中央曾授予个别沿海地区在对外经济活动中可以变通执行中央和国家的政策，为了加快落后地区的经济发展，对偏远省份或少数民族省份进行政策保护或政策倾斜。对少数地区和开放地区的政策优惠，不仅很容易诱导那些不享有中央政策优惠的地区去暗中“模仿”特区和开放区的变通行为，而且还会刺激他们向中央要类似的甚至更多的特殊权力，从而导致政策执行中的分散主义普遍化，并造成国家宏观政策的紧张和政策执行的无序。政府官员在政策执行中的博弈。在公共选择理论家们看来，政府不过是一个无意识、无偏好的“稻草人”。因为政府是由政治家和政府官员组成的，政府决策和政府行为是由这些人做出的。因此，政府政策行为和政府目标在很大程度上受政治家和官员的利益动机支配，政策执行的有效与否也在很大程度上取决于这些具体的执行人员。政府官员在政策执行中的博弈主要表现在以下方面：首先，追求政治利益变通执行政策。从我国目前的干部考核体制来看，衡量一个干部的政绩如何，主要是看他在任期内产值增加多少，新建了多少项目，所谓“数字出干部，干部出数字”。政府官员为了赢得上级和老百姓的好评，谋求自身的政治利益最大化，自然要有选择性地执行那些有利于获取公众好感和支持，提升自身形象的政策，对其他政策则暂缓执行或变通执行。当政府官员的利益函数始终受任期长短制约的时候，就会造成政策执行中的“折扣”行为。其次，追求自身经济利益变通政策执行。政府官员为了追求自身经济利益，在政策执行中打着政府利益或国家利益的旗号，大肆进行权钱交易。腐败，必然会扭曲政府政策执行过程，破坏政策执行结果。腐败的本质就是运用公共权力获取私人利益，表现在政策执行中，就是以牺牲政府政策来换取个人的物质利益。无论是伟大的马克思主义，抑或是国内外学者从“经济人”、博弈论或者是人性基础上对于政府利益的分析，我们不得不承认政府利益的客观现实性。政府及其政府官员遵循公共利益的价值原则符合社会发展和政权存在的基础，在公共利益基础上谋求自身利益的现实也客观存在。这一存在似乎是不可消除的，因此我们应该把问题的焦点放在政府利益的价值取向上，如何做到公共性第一，自利性第二？政府机关和政府官员如何在政策执行中和社会管理中最大限度的体现公共利益？我们又该如何正确的看待政府利益的双重价值取向？这些问题都有待我们理性的思考和分析。