正义观念论文：公共管控中正义观念发展进路透析

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作者：蒋励佳单位：南京大学

广而言之，公共管理随着国家的出现而产生，人类社会进入国家以来，经历了数次社会形态的更迭，社会生产力的发展，使得生产关系发生深刻的变化，而由生产关系的总和所构成的经济基础所决定的上层建筑也发生了根本的变化，人类在改造自然的同时也在改造自身。“自有国家以来，人类社会公共管理的模式发生了三次根本性转换：从统治型模式到管理型模式再到服务型模式。”[8]这三种模式与马克思在《1857-1858年经济学手稿》中对人类社会人的发展的三个模式是相适应的。这三种模式分别以人的依赖关系为基础、物的依赖关系为基础和以个人全面发展为基础。在近现代的西方思想家那里，正义正越来越多地被专门用作评价社会制度的一种道德标准，被看作社会的首要价值，而社会制度选择所确定的价值或利益需要通过适当和有效的公共管理来实现。公共管理模式的演变和发展，从某种程度上说，就是人类社会在不同的层面和范围追求实现正义的进程。二、基于分配之正义的“统治型”公共管理模式问题生产关系建立于自给自足自然经济基础之上的前工业社会是一个以占有土地的多少和血缘关系为基础的人身依附和身份等级特权社会。由于物质生活资料的匮乏和生产力的低下，人们谋求社会关系的支持以调节对自然的单向依附。基于人的自然差异和社会差异基础上的分配关系是一种等级关系，人与人之间的差异被普遍化和绝对化。人们在分配关系占主导地位的社会，人的人格是属于依附型的，分配关系是人们之间最稳定的关系，每一个人在出生之时就被这种分配关系确定在社会的一个特定位置上以接受社会分配行为的支配，包含其祖辈在分配关系的等级、地位、角色和身份。社会中的分配关系是通过暴力加以维持和巩固。分配关系是一个垂直的层级体系，分配关系自上而下逐级进行，整个社会处于一个分配与被分配的关系，分配的接受者作为人的全部主动性和能动性就在于其自觉地对分配者的依赖，人们之间依附与被依附就由分配关系的分配行为确定下来，是一种“权力———依附———服从的”权力机制，国家和政府对社会的公共管理是一种统治型管理，追求的是其阶级的正义，而不是社会公共利益。“在前工业社会，政府也承担着一定的社会管理职能，但规模极为有限，而且也往往是出于维护和强化其政府统治的目的。其管理方式在很大程度上是依据统治者个人意志的高度集权和任意专断，强烈的人治色彩成为其主要特征。”[9]统治者为了唤起并维持公众对其“合法性”的信仰，竭力进行意识形态的宣传教化。差等正义论、君权神授论和国家至上论等均大都属于此范畴。柏拉图指出，建立国家（或城邦）的目的是为了“善（即正义）”。[10]而正义的实现只有在每个人都从事适合于其个人天性的工作时才能达到。他把人划分为三等，认为人们社会地位的不平等是上天安排好的。正义意味着界限意识、意味着坚守自己的职责，僭越和越界都要受到惩罚，这就是柏拉图的正义观。亚里士多德认为主与奴、统治者与被统治者的这种人的关系形式是天然存在于世上的。[11]奥古斯丁认为，法来自神意，是上帝意志的体现和上帝一切安排和命定的总和。而正义，正是对法的服从以及通过对法的服从而体现出来的对上帝的服从。在一般的意义上说，正义就是服从实在法。但前提是世俗的实在法必须努力满足上帝的永恒法的要求。阿奎那认为，自然法的观念及其表示的自然秩序与神的秩序之间是和谐一致的，自然法不过是上帝的。在统治者“不懈地”教化努力下，作为被管理者的公众逐渐形成一种臣民的观念和意识。“统治阶级严重的左右着国家机器，他们在国家机器中任职，而国家（特别是统治者）也拥有无限的权力，因而它经常专横地操纵民众的命运。”[12]“君主或议会经契约授权后，便成为国家的主权者，他的权力是绝对的、至高无上的、不受限制的。臣民对主权者必须无条件地、绝对地服从，不仅在政治上要服从，而且在思想上也要服从。”[3]在统治性公共管理模式中,人们之间的等级差别被归入到非人为的自然范畴，本身就被认为是天经地义的,所以,按照等级差别进行分配，也被看作是自然的,被视作为合乎自然正义的，分配的正义也就这个阶段的主要的正义类型。“统治型政府所要供给和维护的是一种自然观念下的分配正义，只要社会分配是根据社会成员间被视为自然的等级差别而做出的，社会治理就是正义的。”

基于交换之正义的管理型公共管理模式问题

在工业化的过程中，由于迁徙的扩大，依赖血缘和地缘关系而结成的社会群体逐渐转向由于社会化生产而结成的社会群体，人们之间的交往关系主要是以物质的或成文的规则为中介而建立起来的。工业社会中的商品经济发展促进了人的解放，人作为独立自主的个体存在逐渐得到确认。随着交换关系的扩大与竞争意识的生成，社会进入了一个韦伯所说的理性“祛魅”的过程，自然正义观的不合理性日益明显地暴露了出来，人们开始呼唤一种根源于交换关系的公平的正义，源于理性交易伦理的契约大量增加，并在资本主义社会空前的巨大变革中成为一种主导日常生活的普遍社会伦理。正是在这个意义上，社会契约论以对资本主义理性精神的完美契合而成为构建和重塑新型政府与公民关系的主要理论资源，也为交换正义的实现提供了保障，形成了以“契约———规则———协作”的法律机制为基础的治理模式，社会契约论强调公民权利先于政治共同体，政治权力源于公民权利自下而上的授予，这从根本上改变了前工业社会以君权神授、王权至上来获取和维系合法性信仰的路径，打破了统治型模式确定人们权利能力和行为能力的身份基准，实现了“从身份到契约”的社会进步。从君权神授到主权在民，政府成为公众对社会事务进行管理的工具。公共管理的内核———政府与公民的关系发生了根本性的转变，形成从统治行政模式到管理行政模式的嬗变。官僚制所倡导的专业化、职业化、层级控制、命令服从和规则化管理在社会生活的方方面面延伸，行政权力和行政职能的扩张使效率至上的公共管理进入管理型公共管理模式。随着交换关系最终取代了分配关系的支配性地位，分配的正义也就让位给了交换的正义。以交换关系为主导的社会突出人的主体性和自主性，实现人对人依赖关系的解放。在交换社会中，每一个交换主体都是一个相对独立的人，他作为个人的独立性是交换关系赖以发生的基础，交换意志的自由和自觉构成了社会在制度上的理性化，并以法律的形式确定人的平等、自由。交换关系的确立需要三个要件：交换主体是独立的、交换主体间的地位是平等的、交换主体是自由的。也就是说，交换主体间必须具有平等的政治地位和人格权利，必须独立的做出交换的决定。交换行为才能泛化为一般的、普遍的社会关系。交换双方的经济活动被结合起来，形成更大的经济体，以至于整个社会联结成一个统一的系统。交换关系促进了自由和平等，把人们从等级关系的束缚中解放出来，确立了人们之间的政治上平等的地位和经济上自由活动的权利。反之，经济活动的自由又促进了交换关系的形成和发展。当交换关系取代了分配关系在社会关系中的主导地位时，人的阶级差别或等级差别的基础就动摇了，随之而来人在政治上以及各项权利的不平等就失去了制度的合法性。“这样，近代的公共管理仍带有强制性的内容和统治性的特征。尽管如此，它已不可能再采取赤裸裸的统治行政方式，而是摈弃人治的方式来遵循法治的轨道运行，并在越来越多的领域采用民主参与的管理方式，从而使管理拥有了更多的公共性，政治统治的色彩趋于淡化。”

基于合作之正义的服务型管理模式问题

在管理型管理模式下，由于制度设计的工具理性和公共组织设计的缺陷以及自上而下的管理机制，影响了政府公共精神的落实，排斥了公民作为委托人和评价者的身份。官僚制政府公共物品供给的一般化和标准化与社会需求的复杂性和多样性之间的冲突日益激烈，官僚制行政开始受到公众的怀疑和批判，加之随着公民权利的普及，公众参与政治热情日趋高涨，要求政府更加开放和有回应性，一种新的公共管理模式正在兴起。在这一新的管理模式中贯穿的是“公共服务精神”，政府将公民视为公共管理的顾客、公共管理的参与者，把自己视为为公民而存在的服务提供者，其治理模式是一种“服务———信任———协商“的伦理机制，其任务就是为公民提供高效、优质的公共服务，促进公共利益最大化，服务成为公共管理的终极价值。“这样的公共管理应称之为公共服务导向性的管理，或从政府的角度称之为服务行政。”[15]“作为服务型社会治理或具有服务型社会治理属性的多中心治理模式，其功能在于优化公共服务的供给，按照合乎公共服务再生产的要求，形成自己的治理机制安排。作为一个规范性命题，多中心治理是一个分担公共责任的治理结构，不同的治理主体在多中心治理运转中承担最优化的公共职责，合作机制也就是一个责任机制。所以，多中心治理不仅是公共物品的物质再生产，同时也是公民社会权利的再生产及公共责任的再生产。”[16]“多中心治理模式是后工业社会、大众民主时代社会治理的‘理想模式’，是后工业社会服务行政的表述符号—因为只有多中心治理模式才能与公共服务价值和要求相契合。”[16]“多中心治理”是一种直接对立于一元或单中心权威秩序的思维，它意味着地方组织为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务，实现持续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体（个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织）基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调试、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共管理制度或组织模式。[17]一个社会是否能够公平，需要在社会结构中寻找答案，这是罗尔斯分析正义问题的基本理路。相对于单一中心的治理而言，多中心治理被视为一个公平合作的社会。罗尔斯认为社会合作有以下三个构成要素：[18]（1）社会合作不同于单纯的社会协调活动，而应是由公众所承认的规则和程序来指导。（2）这种合作的理念包含了公平的合作条款的理念，即每一个参与者都可以理性地加以接受，而且如果所有其他人都同样接受了它们，那么每一个参与者都应该加以接受。公平的合作条款表明了互惠性和相互性的理念：所有人都按照公众承认的规则所要求的那样尽职尽责，并依照公众同意的标准所规定的那样获取利益。（3）这种合作的理念也包含了每一参与者的合理利益或善的理念。这种合理利益的理念规定了从那些从事合作的人们自己的善的观点看，他们一直积极寻求的到底是什么。“显而易见，无论什么时候，人们之间都会存在着差异，但是，在合作治理中，只有符合共生共赢目标的差异才是应当得到承认的，至于一些不符合共生共赢目标的差异，将被拒绝承认。在这里，承认什么和不承认什么，都需要有标准，在标准的背后为标准提供合理性和合法性支持的因素，无疑就是合作的正义。政府根据合作正义的要求并通过合作治理的方式去提供共生共赢的制度和规范，保障合作的正义的实现。”[13]通过多中心的精神表达与实践，基于合作精神的政治平等、利益普惠的正义理念将会促进公共管理模式现代性的不断生成与发展。