教育中行政指导问题

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摘要：行政指导正在逐渐成为行政管理的重要方式，其适用领域也成为理论界关注的焦点。就教育行政管理而言，传统计划体制下的教育行政管理模式的转变一直是社会关注的热点，其中扩大行政指导的比重是我国教育行政管理的关键问题，它对于教育教学效益的提高具有重要意义。本文站在行政指导的角度，结合教育行业的特点阐述了教育行政指导及其功能、教育行政指导的类型以及强化教育行政指导现存问题的对策等方面的问题。

关键词：教育行政指导；内容；对策

随着服务行政理念的兴起，非强制性行政管理方式日渐受到社会的普遍重视和青睐。教育行政管理中的行政指导作为一种重要的行政法律制度和一种灵活有效的行政管理方式，在欧美发达国家教育行政管理中得到长期的、广泛的应用。实践证明，行政指导在教育行政管理中因其自身的特点同样发挥着相当积极的作用，必将成为我国现在和未来教育行政管理方式改革取向的重要组成部分，并且会日益显现出其对教育事业发展的特殊功效性和灵活性。

一、行政指导在教育行政管理中的意义教育行政管理是指教育行政机关依据国家的教育方针、教育政策和教育法规，对与社会公共利益密切相关的各种教育事务所进行的计划、决策、指挥、执行、监督等一系列的组织活动。其目的在于合理地配置各种教育资源，促进国家教育事业的发展，普遍提高全社会的教育水准，实现国家的教育发展目标。教育行政管理是各级政府极为重要的公共职能之一，在履行这一职能的过程中，行政指导是一种普遍采用的行政管理方式。教育行政管理中的行政指导，是指教育行政机关在履行其管理职责时，在其所管辖的事务范围内，基于国家法律原则和法治精神，在行政相对人的同意协助下，适时灵活地采取如引导、劝告、鼓励建议等非强制性手段，促进和引导行政相对人作为或不作为，以有效地调整教育领域各个方面的社会关系，调动行政相对方的积极性、创造性，实现一定的教育管理目标的一种行政行为。

传统的教育管理模式具有鲜明的“命令—服从”特点，而这种具有“依法行政”外壳的管理方式由于具有强制性、直接可操作性特征，一直是教育主管部门开展教育管理工作的主要方式。当前，随着我国行政管理实践与理论研究的进一步发展，逐渐对行政机关进行的管理行为划分为两类：一类是具有强制性的行政行为，即行政机关对行政相对人采取直接影响、有法律效力的行为，如行政许可、行政处罚、行政征收等；另一类是不具有强制性的行政行为，即行政机关对行政相对人员采取建议性的、不产生法律拘束力的行为，主要形式为政策指引和行政指导。随着行政管理民主化的发展趋势，以教育行政指导为代表的一类不具有强制力的教育管理行为，将会在我国的教育行政管理中得到越来越广泛的应用。

教育行政管理中的行政指导作为一种非强制行政手段，得到行政相对方的认可便可发挥作用，从而实现教育管理目标，建立教育行政机关所期望的行政秩序。教育行政管理中行政指导的广泛运用，可以进一步推进教育行政管理的民主化和法制化，维护相对方的合法权益，减少摩擦，确保教育行政管理的顺利进行。从各国教育行政管理中行政指导的实践来看，符合行政民主与效率原则的行政指导，在现代教育行政管理中发挥着重要的作用。

1。教育行政管理中的行政指导有助于推进教育行政民主化的进程。长期以来，在各国教育行政管理中，教育行政权过于集中以及单纯依靠行政命令的管理方法，严重窒息了教育管理对象的积极性、主动性和创造性。教育行政指导正是适应教育行政管理体制改革的需要，适应教育行政管理由单一的强制方式向强制与非强制方式相结合转变的产物。

2。教育行政管理中的行政指导有助于顺利实现教育行政机关的行政目标。在教育行政管理领域，行政机关采取行政指导的方式实施管理，使相对方对是否采取某种行动，拥有自主选择的权利，防止因教育行政机关的强制性指令使双方产生对立，而一旦行政相对方接受了教育行政机关的行政指导后，它就会积极配合教育行政机关实现其管理目标。

此外，教育行政机关收集和处理各类教育信息的条件远远优于行政相对方，教育行政机关通过行政指导主动对从事和参与教育活动的各类组织、个人提供咨询、引导，启发和影响行政相对人作出有利于教育行政管理目标实现的正确行为选择。

3。教育行政管理中的行政指导有利于协调和疏通教育领域的各种矛盾。在市场经济条件下，从事和参与教育活动的各类组织、人员之间的矛盾和冲突是难免的，单纯依靠强制性法律手段一般难以解决或解决后效果不好。在教育行政管理中通过行政指导进行协调比强制性手段更为有效，它不仅可以在冲突发生前或事件中发生作用，而且可以避免或减少强力控制或命令式手段给发生矛盾和冲突的各行政相对方造成压力，以利于矛盾的协调和疏通，这在现实社会生活中已经得到体现。

二、教育行政指导的类别划分教育行政管理中的行政指导依据不同的标准，可以进行不同的分类。这些不同类型的行政指导，构成了教育行政指导的有机结构体系，也同时在教育结构系统不同环节中发挥着重要作用。

1。以行政指导有无具体的法律依据为标准，将教育行政管理中的行政指导可分为有法律依据的行政指导和无法律依据的行政指导。在具有法律依据的行政指导中，教育行政机关可直接采用劝告、建议、希望等形式的行政指导行为；而无法律依据的行政指导，是指教育行政机关可在其职权范围内，基于行政组织法的一般授权，按照法律精神和合理、公序良俗原则，实施行政指导，解决教育实践中的具体问题，促进教育事业的发展。

2。以行政指导的对象是否具体、特定为依据，将教育行政管理中的行政指导可分为普遍性行政指导与个别性行政指导。前者指教育行政机关针对不特定的行政相对人所进行的行政指导，如教育管理机关制定的教育发展纲要等；后者指教育行政机关对特定的行政相对人所进行的行政指导，如对个别学校建设指导、对学生个体就业的指导等。指导性计划通常为普遍性行政指导，以具体措施的形式表现出来的行政指导通常为个别性行政指导。普遍性行政指导带有全局性、长期性的特点；而个别性行政指导则针对性强，是普遍性行政指导的延伸和发展，也是普遍性行政指导的具体化。在实践中，层次高的教育管理机关适用普遍性行政指导多一些，相对层次低的教育管理机关适用个别性行政指导则要多一些。

3。以行政指导的功能差异为标准，教育行政管理中的行政指导可分为管制性行政指导、调节性行政指导和授益性行政指导。

管制性行政指导是指教育行政机关为维护社会教育活动的秩序，对妨害他人从事和参与正常教育活动的行为加以预防、规范、制约的行政指导。此类行政指导可分为事前劝告、更正劝告和对申请人进行劝告。事前劝告是指教育行政机关虽在法律上有命令的权限，但在命令前劝告相对方为或不为某种行为的行政指导；更正劝告是指在行政相对人存在违反法律规定的情形时，教育行政机关劝告行政相对方更正该违法情形的行政指导；对申请人进行劝告的指导，指在教育行政机关拒绝批准其申请时，对申请人进行劝告的行政指导。

调节性行政指导，指行政相对方之间出现利害冲突而又协商不成时，由教育行政机关出面调停进行劝告的行政指导。例如某招生学校在招收学生中由于疏忽而招收了一名残疾学生，后该校要退回该生档案，与考生发生了纠纷，闹的沸沸扬扬。此时，教育行政部门应当适时给予行政指导，鼓励学校招收残疾学生，调节好二者之间的矛盾，即时调节当事人之间的关系，维护教育的良好形象。

授益性行政指导，指教育行政机关为保护和增进行政相对方利益而作的行政指导。如提供教育咨询、提供教育信息等。此外，还可以通过提供补助金、奖金或融资等有利条件，鼓励相对人自觉完成某项任务，以利于教育行政目标的实现。

三、进一步强化教育行政指导的对策通过对近年来我国教育行政管理过程中行政指导实践的考察，我们可以发现它存在着以下两个大方面的问题。一是观念层面上，对行政指导制度缺乏正确的认识，常常将行政指导异化为行政命令。二是在制度层面上，行政指导处于严重失范的无序状态，主要表现：行政指导缺乏程序性规则，导致教育行政机关随意指导、违法指导的行为层出不穷，甚至将行政指导演化成为行政主体“寻租”的手段；行政指导缺乏实体性的制度规定，导致指导行为的违法运用、不当运用现象大量出现，行政相对人的合法权益不能得到有效、合理的保护。

为进一步健全和完善我国教育行政管理中的行政指导，笔者认为，应当从观念和制度两个方面着力。

1。教育行政机关及其公务员应积极培育和树立教育行政指导理念。教育行政指导理念的培育，具体应当从以下几个方面寻求切入点：首先，充分认识行政指导在行政管理与改革中的重要地位，明确教育行政指导是适应现代教育行政管理发展的重要方式。为此，要大力宣传和探索教育行政管理中的行政指导，使教育行政机关及其工作人员对这一制度取得共识，充分认识到教育行政管理中的行政指导是一种能够将教育行政目的与行政效益、行政公平与行政效率、行政民主与行政责任有机结合起来的现代行政管理方式。同时，要注重识别行政指导与其它传统命令式教育行政方式的不同之处，探索、加强和完善适合我国教育行政管理的行政指导模式，善于用服务行政的理念来分析、处理教育发展中出现的现象和问题。

其次，教育行政指导应体现和遵循行政法治原则。教育行政管理中的行政指导主要是依据行政职权来实施的，不得同国家的相关法律、法规相抵触。教育行政机关必须在行政法治原则的支配下，来进行和实施指导工作。一方面，实施行政指导的教育行政机关必须有组织法上的依据，不得超越其职权和所管辖的公务范围。超越职权所为的行政指导是无效的，并应承担由此引起的法律后果。另一方面，实施行政指导的教育行政机关原则上应该有行为法上的依据，在没有法律明确规定的情况下，教育行政机关依据法律原则、法治精神施以指导，这是现代政府职责的必然要求。事实上，有关教育的立法文件常常落后于社会教育活动的现实发展，这也是常有的现象。因此，缺乏行为法依据的教育行政指导的存在，不仅是现实的，而且有其合理性。但这并不意味着教育行政机关的行政指导可以随心所欲，法律原则、法治精神依然是教育行政管理中行政指导行为的边界。教育行政机关在实施行政指导时，应始终注意以行政相对方的自愿合作为前提，不得以行政相对方未服从行政指导为由，采取对相对方不利的措施而损害其合法权益。如果行政指导的内容违反实体法的规定，行政相对方接受该指导作出的违法行为，教育行政机关应承担由此引起的法律后果。如果法律上对行政指导规定有特别程序，应符合该程序的规定，不符合法定程序的行政指导无效。

再次，教育行政指导应符合和坚持行政合理性原则。

合理性原则是行政法治原则的补充，它要求行政指导不仅应该合法，而且应该合理、公平、公正。教育行政机关实施行政指导必须基于正当的动机和目的，必须是为了社会公共利益或行政相对方的合法权益。不得基于个人或小团体的私利或其它不正当的目的，利用优越于行政相对方的地位强力于行政相对人，迫使行政相对人接受该行政指导。

此外，行政指导应公开，教育行政机关在实施行政指导时应对行政相对人明示行政指导的宗旨、内容和行政指导的有关负责人等，并向相对人出示记载上述内容的书面材料，保证行政指导符合合理性的要求。

最后，教育行政指导应遵循信赖利益保护原则。信赖利益保护原则是指教育行政机关对相对人作出某种违法或不当的行政指导的意思表示后，因相对人相信该意思表示而采取相应行动并导致一定的损害后果产生时，禁止教育行政机关否定以前意思表示的真实性，并应对相对人的损害后果承担赔偿责任。这一原则适用的一般条件是：该行政指导是教育行政机关权限范围内的行为；其意思表示内容具有特定性、具体性；行政相对人不知道该指导的违法性、错误或不切实际；有信赖该指导而采取行动的理由；有损害事实发生。信赖利益保护原则的确立，有利于保护行政相对人的合法权益，有利于维护行政管理机关的形象，也有利于行政指导工作的进一步开展。

2。建立和健全我国教育行政管理中的行政指导制度。

具体应当从以下几个方面设计和强化：首先，建立和健全教育行政的信息制度。现代社会是信息社会，及时、准确、系统、完整的教育信息及其相关信息（如招生信息、就业信息等），对于教育行政管理相对人来讲是至关重要的，只有了解与把握这些有价值的信息，才能为自身的发展提供契机与判断的依据。建立地方和全国性的教育活动信息制度，为行政相对人提供优质、全面的信息服务，对于正确引导行政相对人的行为选择，确保各项教育制度的落实和教育活动的顺利进行，都是具有重要意义的。

其次，建立与教育行政指导相配套的奖励制度。教育行政管理中的行政指导能否发挥作用，也受制于教育行政机关能否给予行政相对人以一定的利益诱导，这些许诺的利益如果不能兑现，将影响和削弱行政相对人配合、接受和参与行政指导的积极性，所以，完善与行政指导相配套的奖励制度是必要的。

最后，建立和完善教育行政指导的救济制度。教育行政管理中的行政指导属于非强制性行政行为，一般不具有法律效力，根据现有的法律规定，行政相对人接受、实施了错误的行政指导并造成损害时，没有申请复议和提起诉讼的权利，不能请求司法救济和国家赔偿。但从我国未来行政事业的发展来看，必须尽快建立行政指导的救济制度。

做到有损害就有救济，这是民主政治发展的必然要求，也是政治文明的表现。具体来讲，如果教育行政管理中行政指导合法，但给行政相对方造成损害时，只能通过申诉等途径请求补偿；如果教育行政机关违背行政指导的自愿原则，采取变相措施强迫，给行政相对方造成损害时，已形成了法律上的因果关系，应为行政相对方提供应有的复议和诉讼机会，使行政指导受到一定程度的司法审查，防止教育行政机关滥用行政指导的权力。

综上所述，教育行政指导应当成为我国当前和未来教育行政管理的重要方式之一。进一步研究和完善教育行政指导理论和制度，将从理论上为我国教育行政指导实践发展提供科学指导。笔者深信，良好的教育行政指导必将推动我国教育事业卓越发展。