议完善失业保险制

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摘要：失业问题是当今世界许多国家所面临的共同难题，它关系到社会经济的发展和社会秩序的稳定。随着市场经济的快速发展，中国失业保险制度在很大程度上已经跟不上经济发展的脚步，显现出许多不尽完善的地方。具体表现在失业保险的覆盖范围、基金的筹集、领取标准、促进就业的效果等方面，期待尽快立法完善中国的失业保险制度。

关键词：失业保险；就业；问题；完善

失业保险是国家为帮助人们抵御暂时失去工作、中断收入的风险而实行的社会保险项目之一。失业保险制度是调整国家在实施失业保险的过程中产生的各种社会关系的法律规范的总称[1]。目前，中国保障失业人员基本生活需求和促进再就业的制度主要是1999年颁布实施的《失业保险条例》。然而，随着就业形势和社会环境的变化，十几年前制定的这部法律明显不适应发展的要求。如何让失业保险制度在新形势下更好地为失业者服务、为社会服务，就成为一个具有时代意义的重要课题。

一、失业保险适用的环境已发生变化

失业保险制度是国家对失业人员进行生活保障，以解决暂时失去收入对其本人及家庭带来生活困难的一项社会保障制度。失业人数越多、失业率越高，预示着对这一制度提出了更高的要求。近年来，中国经济增长率与就业率表现出明显的非均衡性，经济发展了，但是失业率并没有因此降下来。因此，失业保险的促进就业的功能凸显出来，然而这与中国失业保险制度重在保障失业人员基本生活的功能已不相吻合。

1.失业率较高、失业人数渐增。在市场经济体制下，以市场调节为主导，失业不可避免地存在。随着市场需求的不断变化，必然会出现一些企业由于生产的产品不再符合市场的要求而退出市场，或转向生产其他的产品。在这一过程中，部分劳动者的技能因无法满足新产品的生产要求会遭到淘汰，成为失业者。近年来，虽然中国保持着平均8%以上的经济增长速度，但高增长并没有带来期望中的高就业，而是出现了大量失业人口。据2009年中国社会科学院公布的《社会蓝皮书》数据显示，中国城镇调查失业率高达9.4%。失业问题已略显严重。

2.再就业率较低、就业形势严峻。在1999年《失业保险条例》出台时，失业保险的主要功能定位是“保生活”，促进再就业的范围也只限于失业人员领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴，适用对象和支出项目都比较有限。长期以来，中国失业保险基金的使用仍停留在对失业人员的一般生活保障上，还不能保证使雇员避免失业的危险。在促进再就业方面还存在较大障碍，导致近年来下岗失业人员再就业率一直维持在一个较低的水平。这与中国坚持把增加就业作为经济社会发展的优先目标不相适应。在巨大就业压力面前，我们应深入研究如何完善失业保险制度，特别是失业保险基金在促进就业和预防失业中的作用，以稳定中国的就业局势。

二、中国失业保险制度存在的不足

1.立法层次较低。中国实行的是强制性的失业保险制度。1986年，以国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》为标志，建立起中国的“待业保险”制度，其为中国初创期的失业保险勾画出了制度框架。尽管“失业”与“待业”之争于1994年就已结束，但国家以法规的形式来正式表述“失业保险”则是1999年国务院颁布的《失业保险条例》，其仅仅是一种行政法规的形式，始终没有上升到基本法律的立法高度，这就影响了其实施的权威性。也正是由于欠缺最高立法形式，造成了对违法行为追究的不力。与此同时，《失业保险条例》由于欠缺相应的法律责任的规定，导致其实施机制较弱，使中国强制性保险制度变为实际上的自愿保险。新旧制度衔接上也会出现一些不协调，极易造成各地执行政策的差异。

2.失业保险金的缴纳不合理。中国的失业保险金的缴纳，确定一个最低缴纳数额控制线，各类企业采用统一的缴纳比例，没有考虑缴纳人的实际状况，如企业的经济状况和就业者的工资水平等因素，这种看似公平合理的“一刀切”的方式导致了实际上的不公平、不合理。有些企业以各种方式拖欠、拒缴失业保险费，除了当事人有认识偏差外，主要的原因是统一的筹资费率无法体现失业率和其缴纳额之间的关系，效益好、失业率低的企业通常因为很少享受而不愿参保，绝大部分事业单位因无失业人员也不能享受，从而挫伤了企事业单位参保的积极性。

3.失业保险金的领取标准不合理。目前中国失业保险金领取没有形成全国统一的确定标准，各地按照低于本地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，确定地方标准。这种形式难以避免随意性，加之人们易受平均主义影响，导致失业保险金的发放违背失业保险的公平与效率原则。失业保险金的发放应当与失业者所做的贡献联系起来，这样才利于调动就业者的参保积极性。而中国目前没有将失业保险金的给付与失业者所作的贡献联系起来，即对失业者失业前缴纳失业保险费的多少一般不予考虑，失业后一律给予相同的失业保险待遇，这将会严重阻碍就业者的参保积极性。

4.失业保险基金促进就业作用效果不佳。一种有效的失业保险制度，不能只充当事后消极救助的角色，而应当扮演着保障失业工人生活和促进失业工人重新就业的双重角色，其显示了一种新的社会保障意识和新的社会目标。在德国，1969年颁布的《劳动促进法》第1条就明确了这一目标：“劳动促进的主要任务是在整个经济、社会政策的范围内争取达到、保持较高的就业水平，不断改善就业结构，以避免、减轻或消除因失业给国民经济及个人利益带来的不利影响。”[2]在中国，目前的实际情况是：一方面，由于失业保险基金的缴纳比例低，失业保险总收入不高，从而导致没有足够的失业保险金用来促进再就业，只能对一部分失业人员提供较低的生活保障；另一方面，由于长期受计划经济观念的影响，只注重于保障失业职工基本生活，忽视了促进失业职工再就业。这样，就使失业保险基金不能充分发挥其效益，也与建立这项制度时的初衷相悖。

三、对完善中国失业保险制度的几点建议

1.完善失业保险的立法。失业保险制度作为强制性社会保险体系中的重要组成部分应建立在法制的基础上，而中国目前的失业保险法制度还不够完善，有待进一步加强。为此建议全国人大或全国人大常委会尽快制定《失业保险法》，使中国失业保险立法层次过渡到国家基本法以落实失业保险的强制性。同时还制定一系列与之相适应的法规，搞好失业保险制度与其他法的协调，逐步建立健全失业保险体系，将失业保险基金的筹集、管理和使用纳入法制轨道，形成规范化管理。针对当前不缴、少缴、拖欠失业保险金屡禁不止的现象，通过立法形成有效的制约，使失业保险征缴部门落实收缴职能，加强失业保险执法力度。对于那些玩忽职守、管理不善甚至侵吞失业保险基金的执办人员要制定严格的责任承担机制。

2.扩大失业保险的覆盖范围。党的十六届六中全会明确提出，到2020年中国要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。因此，按照统筹城乡的要求，应该将失业保险参保范围由原来的城镇企事业单位及其职工，扩展到城镇企事业单位、民办非企业单位、农民工群体、城镇待业青年、农村有雇工的个体经济组织及其劳动者，以及社会团体和与其建立雇佣关系的劳动者。公务员以及一些单位招聘的非全日制劳动者、钟点工等灵活就业人员，参照国际经验可以暂不包括进来。失业保险制度作为社会保障的一个项目，应体现平等原则，只要是受雇劳动者无论是农村的还是城市的，无论工作单位的性质，只要有失业风险就应该参保。作为劳动者只要他承担了缴费的义务，就有权利获得保障。同时，也应遵循了灵活应用的原则。如钟点工可能同时与多个单位具有劳动关系，而且工作时间和单位灵活多变，很难给其确定一个缴费单位，也很难界定他们的就业与失业状态，所以，他们不被纳入保险范围也是合理的。

3.强化促进再就业功能。在竞争激烈的市场经济体制下，失业现象不可避免，失业保险的促进就业功能的重要性凸显出来。因此，在完善中国的失业保险制度时，必须实现失业保险与促进再就业的有机结合，强化失业保险促进再就业的功能。具体来说：（1）应明确建立职业介绍、就业训练、失业保险、生产自救等各条线的的主管部门，各司其职，落实到位。同时，实现各线网络信息平台统一共享，明确各自具体的服务内容，资源共享，帮助失业者再就业。（2）积极主动地进行超前服务，尽可能减少失业。如对停产整顿期间组织职工培训和生产自救而没有解雇职工的企业，应提供一定的失业保险金予以补贴；对吸纳下岗职工和长期失业者的企业，可给予一定数量的保险金作为扶持生产的资金或用于贷款贴息；对自谋职业的失业者，一次性地发给其应享受的失业保险费；对长期失业者，优先免费提供中介服务等等。（3）增加就业培训费的支出比例。对于那些专业技能培训机构，或者是有培训任务的单位，可以根据实际情况从失业保险基金里拿出一部分钱来对其实行补贴。以使失业者尽快提高职业技能，或者使有工作但技能较差的在岗职工强化本领，以抵御失业的风险。（4）建立再就业专项基金，安排下岗失业者参加修筑公路、铁路、桥梁、码头或农田水利等基础设施建设。另外，在失业保险金的给付上，应当采取递减制。失业保险金给付过高，将会在一定程度上助长失业者的依赖行为，实行递减制可以促进失业者积极找工作，实现再就业的最终目标。

2011年的政府工作报告继续强调，要加快健全覆盖城乡居民的社会保障体系。新型农村社会养老保险的试点范围在逐年扩大。2010年底国务院修改了原《工伤保险条例》，扩大了工伤保险适用范围，并大幅度提高了工伤保险的待遇。顺应经济的发展和时代的需求，中国的《失业保险条例》的修订工作和失业保险制度的完善工作，应加快提上议事日程的步伐。