小议城乡统筹下农村社保的设计

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现代社会保障制度是社会化大生产的产物，是国民收入的再分配。和谐社会的构建离不开完善的制度框架，社会保障制度作为一项重要的“社会安全制度”，其完善与否，直接影响到和谐社会的构建。农村社会保障制度是我国社会保障制度的重要组成部分。改革开放以来，我国农村经济得到了较大发展，但农村社会保障制度却严重滞后，尤其是随着改革的深入，城乡差距逐步扩大，农村社会保障制度已经成为城乡统筹发展的一大障碍。因此，为了解决我国的“三农”问题，统筹城乡经济社会全面协调发展，增加农民的收入，实现全面建设小康社会目标，必须加快我国农村社会保障制度建设的步伐。

一、中国农村社会保降现状与存在的问题

改革开放以来，我国逐步在城市建立起了比较完善的社会保障体系，而在广大的农村，社会保障制度的建设却远远滞后。近几年，农村地区开始实行养老保险、合作医疗和最低生活保障的改革试点，真正意义上的社会保障才刚刚起步，但是统筹层次低，覆盖面小，共济性差，管理水平低，可持续性较弱的现象仍然十分突出。概括起来看，农村社会保障存在着以下问题:

(一)农村社会保障实施标准偏低

现行的经济体制改革不仅没有打破原有的城乡居民之间社会保障的不公平状况，反而有所强化。第五次全国人口普查结果显示，我国城镇人口为4.56亿人，占全国总人口数的36.09%，农村人口为8.07亿人，占总人口数的63.91%。而根据劳动和社会保障部、国家统计局的候矛动和社会保障事业发展统计公报》的数据，36%的城镇居民享受的养老、失业、医疗、工伤、生育社会保障支出占社会保障支出总数的99.6%，而占全国人口总数64%左右的农民享受的社会保障支出仅占总数的0.4%。由此可以看出，在投入一定的情况下，这种城乡分割的二元社会保障实际上是以牺牲农民的利益为代价的，国家将本应平等投向全社会的社会保障资金中的大部分投向了城市，广大农民却无缘与城镇居民一道共享社会经济发展成果。

(二)传统的家庭保障功能的淡化

长期以来，我国农村的社会保障是依靠集体积累、家庭自主和土地来完成的。随着社会的转型，这三条保障线的保障功能已呈现出日益弱化的趋势。从家庭养老方式来看，随着中国农村经济的发展、社会的变迁，传统的农村家庭保障基础已经发生动摇，家庭保障正面临着多方面的挑战和困难，主要体现在以下几方面:首先，计划生育政策的推行，使得独生子女日益增多，农村核心小家庭迅速增加，家庭人口结构朝着4-2-1或6--2-1的方向发展，一对夫妻可能要赡养4-6个老人，抚养1个小孩。家庭规模的缩小，进一步弱化了家庭的养老功能。其次，农村人口的流动给老年人的照料带来了难题。从总体上看，农村的流动大军主要表现为青壮年人口的流动，进厂、进城务工之后，这部分人的价值观念、生活态度等发生了很大变化，他们中的大部分都不愿意再回到农村，因此，希望他们采取传统的养老方式去照料老人的可能性降低，而把老人接到城里来照顾也不现实。第三，人口老龄化也给农村养老问题带来了巨大的压力。根据人口统计资料，2000年我国60岁以上的老年人有1.28亿，占总人口的10.2%。人口学家预测，到2020年我国农村65岁以上老人的比例是14.0%-17.7%。届时，中国农村将完全进入一个老龄化社会。

(三)土地保障功能的弱化

从土地保障来看，土地长期占有重要地位。这也是一部分人认为农民已经拥有了土地提供的保障，因而国家不需要再对农民承担社会保障责任的理由。然而，问题的关键在于:土地究竟能够在多大程度上满足农村居民对生活保障(包括养老、医疗等方面)的需求？首先，由于农村人口增加和耕地减少所导致的人地矛盾更加突出。目前我国1/3的省市人均耕地不足1亩，有666个县低于联合国制定的0.8亩的警戒线，463个县低于0.5亩的危险线。加之农户种地成本上升，单纯依靠土地越来越难以维持生计，一些农民宁愿抛荒土地或无偿转让给他人耕种也要外出打工，充分说明了土地的保障功能已不能与改革开放初期相提并论。而且，随着农民非农就业机会的增加和农民收入来源的多元化，来自农业和土地的收入占农民总收入的比重日渐下降。其次，尽管农民手里有土地使用权证，但却无法阻止乡政府及村委会对土地使用权的强制性转让。一个显见的事实是，近些年由于工业化、城市化的扩张，耕地数量不断减少，部分农民甚至完全丧失了土地。同时，由于不少征地项目没有给农民合理的补偿，没有妥善解决农民的长远生计，对失地农民的就业和养老保障没有做出制度性安排，导致这部分人既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，又无法享受与城市居民同等的社会保障待遇，成为“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”人员。

二、构建城乡统筹的社会保障体系的意义

社会保障体制的建设是实现城乡统筹协调发展的基础。共享社会经济发展成果，享有社会和国家提供的各种社会保障，是每个公民的一项基本权利。占总人口大多数的农民当然也不例外。建国以来，农民为国家工业化建设和社会经济发展做出了巨大的牺牲和贡献，然而工业化的收益却几乎为城市居民所垄断。国家资源分配的不平等，使农业、农村、农民在为国家提供巨额积累的同时失去了自身的发展条件，城乡差距、工农差距日益扩大，这对广大农民来说是很不公平的。国家有责任对多年来农民利益的巨大损失做出相应的补偿，将农民纳入社会保障制度建设的范围。概括起来看，在农村建立适度的社会保障制度，是国家对原有的社会资源配置方式进行调整，具有非常重要的战略意义。主要表现在以下几个方面:

(一)是构建和谐社会的客观要求

构建和谐社会的出发点和归宿是为了人的自由全面发展，如果把农民排斥在社会保障范围外，农民基本生存权利都不能得到社会保障，和谐社会无从谈起，社会再发展，也无法真正体现“以人为本”的社会价值；另一方面，“以人为本”只有在和谐社会中才能得到体现。公平建立农村社会保障制度，妥善协调各方面的利益关系，实现社会利益的分配和谐，是和谐社会的真实体现。如果没有一个公平社会保障体系，特别是如果没有一个包含广大农民在内的从养老到医疗、失业等项目的社会保险体系，构建和谐社会就会缺乏坚实的政治、经济和社会基础，或者说，离开了这个坚实的基础，和谐社会就无法实现。社会公平是社会主义和谐社会的一个重要标志，建立农村社会保障制度，是社会主义和谐社会建设的客观要求。

(二)可以最大限度地维护社会稳定

社会保障制度的主要功能是充当社会的“安全阀”或“减震器”。据调查，世默城乡居民收入差距超过25:1的国家只有4个，而我国的城乡收入差距为3.3:1。巨大的城乡差距，对我国社会稳定产生了极为不利的影响，而且这种不利影响随着市场经济的发展而呈现日益显性化、扩大化及矛盾联动性的特征。农村社会的不稳定比以往任何时候都更容易波及到城市，而农村又是构成我国社会的基础，因此，中国社会的稳定有赖于农村社会的稳定。社会保障通过国民收入再分配的方式，调整国家对原有社会资源的配置，从而可以消解人们由于社会分配不公引起的不满和对抗情绪，最大限度地体现社会公平。

(三)有利于推行计划生育的基本国策

中国农民素有“养儿防老”的传统。在农村生产力不发达、社会保障制度不完善的情况下，农民的这种观念依然存在，生育(儿子)实际上成了他们获得保障的一种成本最低的投资。通过建立完善的社会保障制度，为农民提供最基本的养老保险，有助于改变人们只有儿子才能养老的观念，从政策导向上引导人们正确的生育行为，使计划生育的基本国策得到更好地推行，促进人口、资源、环境与社会的可持续发展。

(四)促进农村经济社会全面发展的需要

对我国农业的发展，邓小平提出了“两个飞跃”的思想:第一个飞跃，是废除，实行家庭联产承包为主的责任制。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。而要实现第二个飞跃，一方面需要土地集中经营，这必须以农业劳动力能够顺利进入非农产业为前提，另一方面，还需构建农村社会保障制度，使农民能够有效抵御各种风险，免除其后顾之忧。这两方面是相辅相成的。只有建立比较健全、完善的农村社会保障制度，农民的生活有了有效保障之后，才能降低他们对土地的依赖，才有可能替代土地保障，推进农业的规模经营和农业现代化进程，促进农村社会的全面进步。

三、建立新型农村社会保障的制度设计

城乡统筹发展要求建立与现代化进程相适应的新的社会整合机制，农村社会保障制度作为保障社会秩序、保障阶层流动的机制，在其建立过程中，应当发挥政府的主导作用，合理调整社会成员对公共资源的占有情况，促进城乡统筹协调发展，让全体社会成员共享社会经济发展成果。目前建立城乡统筹的社会保障制度，应从以下几方面着手:建立农村居民最低生活保障制度、医疗保障制度和多层次的养老保障体系，解决农村居民“生有所靠、病有所医、老有所养”的问题，同时多渠道筹集社会保障资金。

(一)建立农村居民最低生活保障制度实行最低生活保障

最低生活保障制度是指公民在遭遇各种自然、经济、社会风险后，经个人及家庭尽最大努力仍不能维持生存时向其提供满足最低生存需要的一种社会救助制度。它是公民抵御风险的最后一道防线。由于低保制度具有刚性和不可逆性，一旦公布了低保标准，而在某一时期又不能兑现，极容易产生社会不安定因素，影响社会稳定和党群关系。因此，在实际操作过程中，需要注意以下几点:一是要根据当地经济发展状况、地方财政和村集体的承受能力、物价上涨指数和当地农村居民生活消费水平，科学确定最低生活保障线标准；二是要合理界定最低生活保障对象，条件是具有当地常住农业户口、家庭人均收入低于最低生活保障线的农民；三是要完善农村最低生活保障配套措施，如教育救助制度、医疗费减免制度等。此外，要防止政策在执行过程中因为人情因素、“走后门”等出现歪曲变形，出现应保而未保、不应保而参保的情形。

(二)建立新型农村合作医疗制度

无论从养老还是医疗来看，农村老年人口都是我们全社会不容忽视的群体，他们极易生活在贫困和疾病的交叉地带，可以说是社会保障制度最应当保障的阶层。2003年，中央做出了佚于进一步加强农村卫生工作的决定》，确定从2003年起，逐步推行新型农村合作医疗制度。所谓“新型”，表现在统筹单位、经费来源和制度目标三个方面，即以市(县)为统筹单位、个人缴费和政府资助相结合、以大病统筹为主。由于农村人口基数大，政府财力有限，所以短期内还不能建立覆盖面很宽的医疗保障制度。对于广大农民来说，疾病威胁主要是大病威胁，因此把合作医疗的着眼点放在保大病上的做法是适当的，可有效防止目前最突出的因病致贫、返贫现象。但从另一方面看，保大病就不可避免地要降低覆盖率，起付线越高，受益面越窄。因此，“新农合”制度要在保大病的基础上，探索大小兼顾的保障模式。有调查显示，合作医疗已成为近年来最受农民欢迎的乡村新政之一。

(三)继续探索和完善农村养老保障制度

从国际上来看，在162个已建立养老保险制度的国家和地区中，有70个已对全部农村人口或农民实行了保障，其中有许多与我国的发展水平相当。我国“未富先老”的特殊国情更要求加快该制度的建设。但是从上个世纪90年代末期开始，农村社会养老保险工作基本上陷入停顿状态。根据农村的经济发展水平和文化传统，家庭养老和自我养老在很长时间内仍然是解决农村养老问题的重要途径。在有条件的地方，可积极开展农村社会养老保险工作，并注意处理好以下问题:一是政府应加大对农村社会养老保险的扶持，适当降低集体补助的比重，提高财政补助的比重，在市、县、乡三级财政上形成一个合理负担的比例；二是考虑到我国的地区发展差距和农民的实际收入与保险意识，农村养老保险应实行差别对待的原则。东部地区具备投保条件的，可实行国家强制的社会养老保险体制，以逐渐转变农民的观念；中部地区少数省份具备投保条件，西部地区基本不具备投保条件，但部分农民具有保险意识，则可实行自愿原则；三是选择合理的养老保险资金的筹集和缴纳方式。在筹集和缴纳方式上应实行差别对待:东部地区采取强制保险，以农民个人缴纳保险费为主、集体补贴为辅；中部地区，采取自愿参加为主、个人缴纳与政府补贴相结合；西部地区，采取自愿参加为主、个人缴纳为辅，实行中央、省(区)、市(地区)三级政府补贴。此外，养老保险的建立要未雨绸缪，防止因缴费年限过短而导致保险资金入不敷出，也是为应对老龄化问题而提前做准备。同时，应转变观念，大力发展社区照顾和养老，提高社会化养老率。

(四)多渠道筹集农村社会保障资金

建立社会保障制度，真正的困难在于资金来源问题，即由谁出钱。在农村社会、经济的转轨期，政府应克服困难，改变观念，加大中央财政对社会保障制度建设的转移支付力度，遵循“多予、少取”的方针，尤其要向贫困地区农村倾斜。否则，单纯依靠农村集体、社区或农民个人的力量，农村社会保障制度建设只会与城市的差距越来越大，“三农”问题会越变越糟，社会发展会越发不协调。为扩大农村社会保障资金来源，可采取以下措施:一是要调整各级财政的支出结构，提高社会保障支出在财政支出中的比例。从国际经验看，发达国家的农村社会保障体制无一例外地得到了政府在财政上的支持；二是实行“土地换保障”，将农村养老保障制度改革与土地制度改革相结合。我们可以借鉴一些国家(如德国、法国等)在把农民纳入社会保障体系时，用现代社会保障替代土地保障的做法，在坚持家庭联产承包责任制的同时，进行一些有益的尝试，如延长承包期，承认农民在承包期内对土地使用权的控制，准许其进入市场转让或出租，以获取维系其养老的经济来源，从而形成社会保障制度与土地保障之间的替代关系。