中外公务员职权与救济的对比分析

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【摘要】新生效的《公务员法》对公务员的权利和救济仍徘徊在原有的模式之中，显然已不适应宪政和行政法治的发展。本文立足于宪政和行政法治的背景，从权利与救济良性互动的视角，对中外公务员的权利与救济比较，以抛砖引玉，促进公务员行政法治化的进程。

【关键词】公务员；权利；救济；比较

众所期待的《公务员法》已于2005年4月27日通过，并于2006年1月1日生效.然而，对于公务员权利和救济却仍在徘徊之中，几乎没有多大进展。我们放眼国外，从权利与救济良性互动的视角予以比较，以资我国公务员权利和救济制度的构建和发展。

一、英国公务员权利及救济

英国公务员称之为文官，主要由有关文官法法院判例确认，其权利主要有：[1]①在工作中享有平等权。不因性别、肤色、民族、宗教、政治观点、哲学观点、工会观点而受到歧视。以上因素不得影响公务员的任用、待遇、职位变更和从事公务。②职业保障。一经任用，非因重大过失不受免职和开除。对文官的制裁适用特别的救济程序。③有权取得和职位、级别相应的报酬，包括工资和各种津贴。④有权要求进行教育、进修和进行培训，政府应提供时间和经济帮助。⑤享受退休保障，有权获取退休金、养老金。⑥享受假期（年度假、病假和产假），有权获得健康、卫生及生命安全等保障的权利。⑦执行公务中，其人身权受到法律特别保护的权利。

英国对公务员权利的救济既有内部又有外部救济。在行政系统内部，英国公务员事务部设有公务员申诉委员会，负责公务员申诉事宜。当公务员因品行、工作效率等原因受到免职处分或提前退休处分时，有处分权的机关在作出处分之前，应当将事由书面通知被处分公务员，并接受其辩解，受处分公务员可以向其直接主管领导或上级主管领导或直属部门主管大臣提出申诉。在英国，对公务员的纪律处分本来是国王的行政特权，由于国王不直接行使处分权，而是由各部大臣负责行使（实际上是由对各部大臣负责的常务次官行使），由此各部大臣这种对申诉的处理意见是带有终极性的。英国的公务员保障制度中，有“公务争议协议制”的规定，这是其他国家很少见的一种制度。在有关公务员的待遇、工作环境问题上，如果发生争议，则要提交惠特利委员会协商解决。如果协商不成的，可以到公务员仲裁法院（劳动仲裁法院）进行裁决。惠特利委员会协调政府与公务员在薪水、工作条件等方面的纠纷外，还可以就人事立法及其他人事管理提出建议。凡经该委员会调解不能解决的问题，则交劳资仲裁法院处理。劳资仲裁法院是专门处理工商界劳资纠纷的仲裁机构，不受理政府和公务员的争议问题。1925年，在公务员团体的呼吁下，增设了公务员特别法庭，专门处理惠特利委员会无法协调的有关纠纷问题。可见,公务员仲裁法院的裁决具有准司法性质。

对比分析：英国的公务员权利将平等权置于首位，这是公民权利在公务员法上的体现，并表现出一定的政治权利和自由。紧接着，规定了身份保障权，最后规定了社会经济权利、人身权利。虽然没有明确规定救济权，却有完善的救济体系，包括内部和外部。可见，英国的公务员的权利与救济是相匹配的。权利规定相对广泛、全面、完整，救济也相对充分。

二、美国公务员权利及救济

美国的现代文官制度建立于1883年。1978年国会通过了《文官制度改革法》，建立了“官员功绩制”为主要内容的现代文官制度。[2]该法并没有具体规定官员的权利，但从确立的9条功绩原则以及美国典型的官员与政府的“雇佣关系中，我们认为权利可表现为：1、平等权，其表现在诸多方面。2、同工同酬及奖励。3、教育和训练权。4、人身保障权，另外，美国文官享有宪法及第一修正案、第五修正案所规定的最基本的宪法权利以及健康状况及福利措施方面的权利。

美国公务员的救济，基于其“纯粹”三权分立的政治体制与司法优位的政治传统，是司法救济发展相对完善的国家之一。1978年的《文官制度改革法》规定：保护揭发政府工作缺点和弊病的人员免受打击报复。之后，美国成立了人事管理总署和功绩制保护委员会，受理公务员对不利处分的申诉及对歧视案件的申诉。公务员如果对功绩制保护委员会作出的决定不服，可以向联邦上诉法院提起上诉。法律明确规定公务员遇到下列情况，可以依照法律向法院提起诉讼：①机关未能在120天内作出决定；②功绩制保护委员会对于决定受理之日起，120天内未能作出决定；③平等任用机会委员会于受理之日起180天内未能对功绩制最后做出最后决定。[3]

对比分析：美国法律并没有明确的规定公务员的权利，但从宪法和1978年的改革法及相关法律所规定，所表现和反映出来的内容来看，内容全面、范围广泛，而且相当详尽，涉及生活的各个方面。其突出的特点是，与英国一样也规定了平等权和身份权，但对政治权利有一定的限制。这是由国家与公务员的雇佣关系以及国家性质决定的。其救济也较全面，既有行政救济，又有司法救济。但是，我们会发现英、美国的公务员权利及救济的法律规定，也体现出英美法系的一般特点——不系统、不完整，具有不成文法的某些特点。

三、法国公务员权利及救济

法国公务员的权利，由公务员法，特别是由《公务员之章程》所规定，根据该法，法国公务员享有以下权利：（1）信仰自由的权利；（2）参加政治活动的权利；（3）组织和参加工会的权利；（4）组织和参加罢工的权利；（5）人身特别保护和救济的权利。公务员实施公务时，其人身受到刑法、民法的特别保护。公务员的个人利益受到行政机关的不法侵害，可获得行政上或司法上的救济。[4]（6）报酬及津贴、保险等；（7）双亲假及其他假；（8）身份权；（9）休假权（生病）；（10）职业和工会培训权；（11）身体和健康状况的保障权；（12）查阅个人档案的权利；（13）言论自由；[5]（14）观点自由；（15）任职期间受所在公共团体组织的保护，表现为人身特别保护权；（16）结社权。[6]

法国公务员权利的救济，其内部救济（行政上的保护手段）主要存在于公务员地位法中，这部法律包含有很多保护公务员的规定，这些规定对行政机关具有拘束力。如晋升、调动、纪律处分、不胜任时辞退、试用期满时拒绝任命的决定，都必得咨询行政委员会的意见。其次，公务员的特别地位法变更一般地位法时，必须咨询公务员最高委员会的意见。最后，公务员认为行政机关决定侵犯其权利或利益时，可以申请复议或向上级行政监督机关申诉。外部救济，主要是司法救济。当行政机关侵犯其权利和利益时，最有效的保护手段是向行政法院提起越权之诉，请求撤销违法的行政决定。具体的行政处理影响集体利益时，公务员团体也有起诉资格。同时，公务员对行政机关拒绝给付薪俸和补助金的诉讼，可以提起越权之诉，但须在期间内。[7]

对比分析：法国公务员的权利规定的比较全面、完整，其侧重点主要集中在政治权利、自由权利及经济物质利益方面，并且相当详尽，范围较广，特别值得注意的是罢工权；其次，对权利救济范围相当广泛，既有内又有外。同时，也体现并反映出大陆法系的法典化的特点。

四、德国公务员权利和救济

德国公务员权利集中在1977年《联邦公务员法》，权利共17条，5个方面。[8]①依法取得报酬并和享受待遇的权利；②查阅本人人事档案的权利；③结社权；④随时辞职权；⑤获得公务员服务证书的权利。后来，在1988年12月27日公布的《德国公务员法》中又规定：[9]①救济和保护权；②职位名称权；③薪水和供养权；④差旅费和搬迁费；⑤人事档案；⑥休假权；⑦结社自由；⑧公务员证书权。

德国的公务员救济是涵盖行政、司法及立法申诉救济的典型国家。[10]德国《联邦官员法》和有关条例对官员的救济规定：[11]官员可以提出申请和申诉，可以直接向所在单位的最高行政机关提出申诉。如果申诉是针对本人直接领导人的，可以把申诉呈文直接提交更高一级的领导人，也可把申诉呈文送联邦人事委员会；针对最高行政机关对申诉的裁决，或针对下达的纪律处分决定，当事官员可以申请联邦纪律法院进行裁决，联邦纪律法院可以按照正式纪律诉讼的规定，收集证据和进行口头审讯，最后对纪律处分决定进行裁决。除向最高行政当局递交申诉请求或向联邦人事委员会及相应的州人事委员会提交申请书外还可向议会机关提出申诉。[12]

对比分析：德国是大陆法系的国家，其法典化程度较法国更高，对于公务员权利及救济的规定也反映出这一特点。其权利内容和范围，较美、英、法国更加完善、系统、健全。其中，首次规定查阅本人人事档案的权利、获得证书的权利和随时辞职权。而且其救济涵盖面也较广，甚至包括立法救济，而且程序严密规范。

五、日本公务员权利及救济

日本公务员对其勤务主体国家或地方公共团体享有的权利，大致可分为职务推行权、财产性权利、劳动权等实体性权利以及保障这些实体权利的程序性权利（保障请求权）。具体包括：[13]1、职务推行权。表现为身份的保障权、身份的处分权、退休及研修权（开发智力）。2、财产性权利。具体地说，是接受工资、退休金、退职养老金、公务员补偿等权利。关于这些权利，采取了在《国家公务员法》及《地方公务员法》规定基本原则。[14]以此为前提，在个别的法律中设置具体规定的方式。3、基本的人权。公务员也作为劳动者享有宪法上的劳动基本权利。[15]不限于此，而且还作为一种人格，是思想、表现自由等基本人权的主体。在通常的雇佣关系中，雇佣者方面对雇佣者的规范，根据通说和判例，被作为宪法上的人权保障规定的间接适用问题来处理。[16]而在公务员的情况下，与其规范的方式也有关系，则是作为基本人权的直接适用问题来论述。以这些劳动权为代表的公务员的基本人权，现实中在公务推行的过程中，要服从各种制约。4、保障请求权，即救济权。

就救济而言，日本曾是奉行“特别权力关系理论”严格排除诉讼原则的国家之一，但随着法制化进程的深入，[17]目前已作了适当调整。日本以是否直接影响国民生活作为检验标准，认为如果行政行为的实际效力不仅限于行政组织内部，对国民生活有巨大影响的话，就可以对其提起诉讼。如对公务员的开除处分，使公务员的身份转化为一般市民。因此，是属于直接影响国民权利义务的行为，是可诉的。而在日本的行政救济体系中，亦将公务员的工资及损失补偿的请求诉讼作为实质性当事人诉讼的典型纳入到行政案件诉讼的范畴中。[18]关于职务行为的请求权、财产性请求权、劳动基本权及其他的基本人权，如果受到雇佣者国家或地方公共团体的侵害，承认最终通过法院获得救济。但是，基于即使如此也并不一定能够实现充分权利保障的现实，在公务员法制中，规定了对于勤务条件的行政措施要求权和不服审查两种制度——勤务条件的措施要求权和不利处分的不服申诉。[19]

对比分析：日本是深受两大法系影响的国家。由于其特殊的历史原因，其公务员的权利及救济也表现出两大法系的各自特点。从上述的权利内容和救济来看，其表现出明显的美国公务员权利的内容和外在表现形式上的特点。特殊权利，由《公务员法》规定；一般权利则表现在《宪法》中公民的权利。但内容上，比美国更详尽，范围更广。同时，在救济上突破了德国的“特别权力关系理论”，对公务员权利的保护救济更注重以实质为标准。只要某一行为实质侵犯了公务员的权利就可提出救济，其救济形式也相当全面，并具有英国的特点。日本法本是两大法系的集成者，这一特点，在公务员的权利和救济中也表现出来，值得我国借鉴。

六、结语

权利和救济是一对动态的范式，只有通过良性互动才能实现各自的价值和意义。从以上的比较分析中可以看出，我国公务员之权利与救济与英、美、法、德、日相比，权利的范围和内容仅限于狭窄的范围内，救济的方式也仅限于行政救济，并且不完善、不规范。可见，其还未形成相对完善的良性互动体系和系统。此外，我们还会发现一些共同的规律或特征：

1、重视宪政理念及立法的作用。不同国家由于其宪政理念不同，其在立法中所规定的公务员的权利和救济也有别。如美国，由于以“雇佣关系”之理念，界定政府或国家与公务员的关系，其法对公务员权利的规定并不明确，但由于传统的“司法优位”理念，其救济却相对完善；法、德两国由于其大陆法系的特点，随着人权宪政理念的深入，对公务员权利及救济的规定相对健全和完善。日本兼收并蓄英美和大陆法系的优点，建立了自己相对独立的公务员权利、救济法律体系。

2、内容和模式的选择具有鲜明的国情特点，并与本国经济发展水平相适应。从以上比较中，我们发现公务员的权利和救济的规定并不相同，其根本原因是由各国的政治、经济、文化及历史传统诸具体的国情决定的，所以不可能千篇一律，并且随着诸因素的发展而不断发展。

3、刚性发展规律。事物的发展总是无限向上向前的，并且范围和内容不断扩大。公务员的权利及救济内容和范围，也是这样的，应有增无减。各国公务员权利及救济的实践也证实这一点。

4、公务员权利的实现以公法立法、执法为实现机制，保障以行政和司法救济并行且司法救济最终为机制，并建立相应的程序机制。

5、各国对公务员权利的规定凸现出以身份权为核心的权利机理。权利本身有自己的逻辑机理，它意味着以最基本权利为起点的逻辑层次和运作过程，而且一个不争的事实是，西方诸国皆以其身份权为核心和灵魂。

6、各国对公务员权利都规定了共同的诸项内容，主要包括政治权利、社会经济权利、身份权、执行公务权、救济权、培训权、休假权，其中政治权利主要包括个人信仰自由、言论自由、结社及参加工会的权利等，[20]而且一般地，其表述都较抽象，并且政治权利和自由是有限度的。此外，社会经济权利，是维持公务员生存需要，关系公务员生产和再生产的基本条件。在各国公务员法中，其内容比重较大，问题繁杂，规定较具体、详尽。主要包括：（1）享受劳动工资、津贴、福利、保险的权利。（2）享受领取退休金和抚恤金的权利。（3）拥有向国家申请救济补助的权利。

7、准国家公务员和准国家行政组织日益蓬勃发展，并正有发挥着不可估量的作用。在比较中，我们并没有涉及此项内容，主要是因为此类人员（准国家公务员）并没有明确立法和相关权利的规定，其组织也非正式的行政组织，但是它们却行使着行政权，称之为准行政权，且日益成为一种不可忽视的力量，如法国的公务法人，英国的公法人等，或曰第三部门的不断涌现，并承担了越来越多的行政职能。这一现象，不仅引起了对主体问题的研究和探讨，而且对准国家公务员的权利和救济也须进行探究和界定。

【注释】

[1]胡建淼：《20国行政法评述——比较行政法》[m]——北京：法律出版社，1998年6月第82页。

[2]胡建淼：《20国行政法评述——比较行政法》[m]——北京：法律出版社，1998年6月第149页。

[3]黄卫平：《公务员制度比较》，[m]中央编译出版社，2002年版，第267页。

[4]胡建淼：《20国行政法评述——比较行政法》[m]——北京：法律出版社，1998年6月第212页。

[5]《外国公务员法选编》中组部研究（政策组法规局）人事政策法规室编，中国政法大学出版社，2003年9月第104页。

[6]胡建淼：《外国行政法中级案例评述》[m]——北京：中国法制出版社，1997年6月第105页。

[7]王名扬著：《法国行政法》[m]——北京：中国政法大学出版社第297页。

[8]胡建淼：《20国行政法评述[m]——比较行政法》——北京：法律出版社，1998年6月第276页。

[9]《外国公务员法选编》中组部研究室（政策法规局）、人事政策法规室编——北京，中国政法大学出版社，2003年9月第88页。

[10]皮纯协主编：《国家公务员》[m]，海南出版社，第221页。

[11]皮纯协主编：《国家公务员》[m]，海南出版社，第221页。

[12]黄卫平：《公务员制度比较》，[m]中央编译出版社，2002年版，第283页。

[13]（日）盐野宏著，杨建顺译：《行政法》[m]——北京：法律出版社，1999年6月，第711—720页。

[14]《国家公务员法》第62条以下，第107条，《地方公务员法》第24条以下，第43条。

[15]最高法院判决，昭和48年4月25日，《刑集》第27卷第4号，第547页；《公务员判例百选》第81案件；《行政法判例》第225案件。

[16]最高法院判决，昭和48条12月12日，《民集》第27卷第11号，第1536页。

[17]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》[m]，法律出版社2002年版，第367页。

[18]杨建顺：《日本行政法通论》[m]，法律出版社1998年版，第719—724页。

[19]（日）盐野宏著、杨建顺译：《行政法》[m]——北京：法律出版社，1999年6月第718—719页。

[20]参见黄达强主编，朱庆芳副主编：《各国公务员制度比较研究》，[m]——北京：中国人民大学出版社发行。1990年11月第一版第126页。