怎样完成央行国库职责的调整工作的探索

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人民银行经理国库就是通过办理预算收、支业务，实现国家的财政预算计划，并为财、税等征收机关提供金融服务。随着财政、税务体制改革步伐的加快，新的办法和措施不断出台并实施。为适应和更好地服务于财税改革，人民银行在制度建设、核算系统、清算方式及渠道等方面，做了大量有效的配套支持工作。但是，由于财税体制的变化，特别是《财政国库管理制度改革方案》的实施，是对财政收支体制的一次全面革新，使人民银行在经理国库中面临新的任务和挑战──央行由监督为重转向服务为主。因此，本文着重探讨新形势下央行经理国库职能转变工作的思路和方法。

新时期央行经理国库面临的新任务、新挑战

1、《财政国库管理制度改革方案》实施，是对财政收支体制的一次全面革新，意义重大。此次改革方案的实施，使人民银行在国库会计核算管理规定方面作了较大幅度的改动。主要表现在二个方面：一是国库的监督放松了即对财政支出的监督由监督款项内容转为监督票面内容。《中华人民共和国国家金库条例》第十一条“国库的主要权限”（四）规定“监督财政存款的开户和财政库款的支拨”，具体监督内容变化，我们可以通过总行两个办法的变化看出。2000年4月中国人民银行下发的《中国人民银行关于国库会计核算管理与操作的规定》中要求，国库在对财政机关的拨款凭证进行审核时，有十二条审核内容，其中凭证票面方面的内容有八条，款项用途及去向是否符合财经制度等规定有三条。即每笔款项既要票面填写合规，用途也要符合财经纪律的要求，两者必须同时具备，任一条件不符合，国库有拒绝支付的权利。这是国库真正体现监督职能的表现之一。而2002年中国人民银行经过修改后的《国库会计管理规定（试行）》中，关于库款支拨的审核内容为十一条，主要针对实施改革后国库变实拨资金为清算资金方式，故全部为对凭证票面内容的审查核对。但目前情况下，全国的财政国库集中支付改革都在试点阶段，既有实拨资金又有清算资金，两种方式并存，新规定对实拨资金的审核实质就放松了监督。二是国库必须提供高质量的服务。实施财政国库集中支付改革后，人民银行负责直接支付和授权支付的资金清算，主要是接受支付指令、审核清算凭证与支付指令的一致性，并在当日规定的时间点内将资金准确清算给行。在规定的时间内，必须完成凭证的审核、岗位间传递和清算任务，与原先实拨资金形式下最迟不得超过下一个工作日拨付的规定有了更为精确的服务要求。

2、近年来，税务系统逐步开始搞“城市征管改革”试点，实行“统一登记、属地管理、集中征收、强化征管、重点稽查”模式。退库范围几经多次变动，取消了灵活性较强的代征、代扣手续费提退等退库业务。改革带来的变化，突出表现在二个方面：一是监督弱化。目前的退库业务均成了政策性退库，凡发生的退库业务政策性强，手续明确，即使不符合规定以手续提供不全或票面不规范为多。与以往较灵活的代征、代扣手续费退库相比，可以说是审核手续是否齐全与审查该不该退之别。征收机关在退库业务中对国库收回了“笑脸”。二是服务需求提升。国税系统撤并机构后，部分原来在异地征收机关分支机构的纳税户，划分在市直征收机关管辖，其所缴纳的增值税实行中央、省、市、县四级分成体制。按目前国库会计核算规定和惯例，税收只能从最基层收款国库为入库报解基础，采用“自下而上报解制”。这样异地纳税户需到市直征收机关申报、纳税，市直征收机关需到异地取票、对账，形成了征收机关和纳税户的双重交叉矛盾和不便利。市环保部门负责征收的设在县（区）的市营企业的排污费也存在上述问题。而地税部门内部的任务统计与征收机关不对应于一个收款国库，同样造成对账与任务统计牵扯等不便。这些新情况，无疑给人民银行的现行业务运行模式提出了挑战，向国库服务提出了更高的需求。

以上情况不难看出，国库最直接、最主动的对外监督主要是对预算支出的审查。但财税改革后，支与不支、退与不退，只是票面合规及手续齐全否，完善手续后支付只是时间问题，国库对款项的内容没有拒付权利。至此，国库的监督职能因预算支出的变化，而发生了根本性的转变。

二、新时期如何做好央行经理国库职能的转换工作

经济在发展，社会在前进，面对各行各业改革的大好形势，人民银行应积极转变观念，调整工作重心，依法履行经理国库的职能，为地方经济发展提供优质的金融服务。

(一)转变观念，为央行经理国库职能转换工作打好基础。

宏观上讲国库是为地方经济服务的，或者更直接、更确切地说国库是服务于各级财政和征收机关的，财政和征收机关的改革势必要求国库顺应改革、服务改革。我们认为面对当前经理国库面对的新任务和新挑战，应从以下几方面做好工作：一是转变观念、提高认识。人民银行各级领导和国库人员，都应该从改革是国家的基本国策，任何部门都必须从抛弃小集体利益、无条件地服从和配合改革的实施这一高度来认识当前的财税改革形势，打破旧的履职观念，树立新的服务为主、有限监管的理念，把思想统一到围绕改革如何抓服务、如何服务好，让服务对象满意、让地方政府满意、从而使人民银行的服务质量进一步提高。二是打造国库高素质化队伍。针对目前国库人员大都停留在应付日常的业务操作阶段，懂业务的不通计算机，通计算机的业务不专，人员知识单一、进取心不足、素质与业务发展不相称的状况。采取各种形式，制定行之有效的学习计划，加强各项改革措施和法律的学习，达到既熟悉业务理论知识和相关制度，又能熟练运用核算系统的基本功能，解决日常技术问题的知识多元、技术复合的人才目标。三是建立合理有效的人才效率机制。因国库参加支付系统，《国库会计管理规定（试行）》将岗位设置细化了。

目前，按要求国库会计核算应设立的岗位多达16个，加上其它如统计分析、国债管理、领导岗等，必须设立的岗位至少在19个以上，这些岗，除去能兼职的岗位，仍需要12-14人来承担。事实上，目前因岗位设置过于细化，岗位间业务量不均衡、重复操作、一些岗位限制兼任等原因，带来岗位人员工作量不均衡，影响工作积极性；岗位间相互等待使工作效率低下；人力资源浪费使风险责任人为扩大等等问题。刻意夸大以过细的岗位和过多的人员来防范和制约风险，结果造成了制度违背了实际性和实用性以及人才知识狭窄的不良后果。那么，每个岗位的工作量分配在人头上，多少人最为合适？是不是人越多越好，越多越能保证安全呢？笔者认为，应该修改岗位设置制度，改革现行用人机制，采用商业银行综合柜员制做法，合理确定岗位和人员。这样有两点好处，其一能提高工作效率，提高人员综合业务素质。避开了岗位间传递等待和知识单一。其二人防和机防相结合，责任明确。避免了改革使事物更先进，计算机系统使操作更高效，但人却越用越多，1人能够承担的责任非得拉上一大串。

（二）依法履职，发挥好有限的监督职能，为国家守好库。

人民银行国库部门虽然重心转移了，但仍有内容监督，因此，我们要做到依法监督、规范监督。所谓依法监督，就是在法律许可的范围内，分清该监督什么，不该监督什么，怎样监督。比如当前的财政支出实行实拨资金和国库集中支付两种形式相结合的办法，而现行的《国库会计管理规定（试行）》是适用于集中支付形式下清算凭证的审核，对当前国库集中支付试点阶段，少部分预算单位实行集中支付，大部分仍是实拨资金的情况来说，对实拨资金拨款凭证的监督按新制度就对不上号。对此，笔者认为，改革试点时期，应区分情况，“对号入座”，对采用拨款凭证支出的仍按总行《中国人民银行关于国库会计核算管理与操作的规定》执行，采用集中支付清算方式支出的按《国库会计管理规定（试行）》执行，待国库集中支付办法全面推开后，再统一按现行制度进行过渡。

再如财税部门的退税，尽管都是政策性较强的退税，但因多年来形成的政出多门，财、税、库存在理解上偏差、部门职责角度不同等原因，哪些该国库把关，哪些该财税部门来确认，相关制度对各部门的职责划分不明确。现举例说明，福利企业退税，国库收到的有收入退还书、税务机关的审批书、企业申请书及已入库缴款书复印件，上述资料齐全，理应办理退库手续。但国库对该企业是否是福利企业，是否需要进一步审查，或退税单位是否提供相关证明文件，制度对此无据可查，有检查单位提出国库部门必须有退税企业是否是福利企业的证明文件。笔者认为，企业是否是福利企业，市、县级无权审批定论，只有省民政局才能审批，审批结果同时抄报税务系统，所以税务机关审批环节对企业是否福利企业、能否享受退税政策已经确认，国库无需再对企业的性质质疑，只需审核手续是否齐全、数字是否准确即可。所谓规范监督，就是对监督内容要按程序、重依据、把尺度。按程序就是有计划的拨、退款，必须计划在先，支付在后，该哪一级审核的哪一级审核，不能颠倒和省略；重依据就是临柜人员审核要有制度依据，什么项目该审，审核的标准是什么，要心中有数；把尺度就是把握拨、退业务的拒付界限，什么依据就能说明问题，什么项目是主要的、次要的。实行规范监督，不仅使监督过程规范，其票面形式和业务的结果最终都达到规范才是目标。

（三）当好参谋，提供优质金融服务。

金融服务本是人民银行的基本职责，但财税改革的进一步深化对金融服务的要求更加提升。为此，人民银行应紧紧围绕财税改革的合理需要这一中心，换位思考，主动服务，尽可能满足财政、税务等部门各种合理的业务要求。一是挖掘系统优势，主动探索服务渠道。面对改革中出现的各种复杂情况，人民银行应主动为改革者着相，充分挖掘当前系统潜能，做好情况反映和探索工作，从国库的角度，尽可能寻找解决的突破口。如国税系统机构撤并后，异地纳税户入库问题，在目前运行模式下征收机关和纳税户双向不便利，我们积极想办法，考虑了一套理论上行得通，但与制度不相符的“自上而下报解制”操作方式，及时向上级行反映和请示以求得到支持。这是对现行制度的一种挑战和改革，又是挖掘系统潜能的一次探索，同时又是业务变化引出的必须解决的一个问题。新的形势使国库面对出现的新情况不得不换位思考：制度是保证业务发展的，在它不适应发展需要时，就应该对它进行改革。二是发挥行业优势，构建知识互惠、信息共享环境。

改革对于任何部门都是新生事物，实践中会遇到许多新知识、新问题。人民银行理当承担起金融咨询服务工作，发挥行业优势，创建服务平台。比如财政部门曾提出将商业银行机构的预算外专户资金由人民银行来进行清算，我们认为制度明确规定，作为国库单一账户体系之一的预算外专户理应设在商业银行，其清算工作也由商业银行来办理，反之则违背了财政国库管理制度规定；其次商业银行办理预算外资金清算更直接，若由人民银行来清算，一来资金先要转过来，环节多、资金到账慢，影响使用；二来财政部门因对应多家金融机构，对账工作量加大。经细致解释，财政部门了解了许多金融结算知识，深有感触地表示以后有什么问题要多和人民银行商量。日常工作中也不断遇到税务、环保等征收机关，来咨询异地征税开户、划款、计息等问题，我们都给予耐心解释或解决。反之，人民银行在财税体制改革中也多次邀请财税部门业务人员讲授专业知识，在这种互惠的平台上，国库的服务形式、力度得到了最大程度的拓展和渗透，财、税、库知识得到了最好的交流。三是加强统计分析，提供决策素材。利用国库核算预算收支，数据准、快、全的优势，将各类报表数据转化为分析成果，并牵头组织财、税等相关部门进行分析，以此引领地方经济问题探讨，为地方政府、财、税等部门决策提供活素材，当好参谋，服务地方经济发展。