基层央行完整执行国职责的思索

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中华人民共和国国家金库作为国家预算收入的执行机构，担负着政府各级预算的收纳、报解和支出的监控管理，协助财政部门做好管理国债发行、兑付工作。随着2004年银监会的成立，人民银行职能出现重大调整，人民银行经理国库的内涵以及体现的金融服务功能在不断丰富、延伸，国库工作不再满足于以往的账平表对，做财政的会计出纳，而是要充分行使管理职能。面对新形势、新任务，人民银行国库将如何应对改革的需要、如何发挥好肩负的职责，各级国库部门进行了多方面尝试。本文着重就国库职能面临的问题以及如何发挥国库职能方面进行了富有成效的探讨。

一、国库职能的延伸及定位

1985年颁布的《中华人民共和国国家金库条例》确立了由中国人民银行经理国库的委托金库体制，同时规定了国库的职责是：办理国家预算收入的收纳、划分和留解；办理国家预算支出的拨付；向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行情况；协助财政、税务机关督促企业和其他有经济收入的单位及时向国家缴纳应缴税款；组织管理和检查指导下级国库工作；办理国家交办的同国库有关的其他事项等六项职责。1994年颁布的《中国人民银行预算法》及1995年的《中华人民共和国中国人民银行法》从更高的法律层次再次明确了人民银行经理国库的职责。2003年颁布的新的《中国人民银行法》，进一步确认了中国人民银行经理国库的职能。几十年来，我国国库职能定位基本上没有大的改变，1985年的《国库条例》与1995年的《中华人民共和国预算法实施条例》对国库的定义及职责规定基本相同，反映出对国库职能的认识长期停留在预算的收支及一些简单的管理职能上，由此而形成国库工作内容的显著增加、监管范围的日益扩大与相对滞后国库条例规定的职责权限不对称的矛盾，不利于国库职能的有效发挥。

二、现阶段央行履行国库职能中存在的问题

(一)国库职能定位不准确问题。经济体制改革和市场化进程，使国库职能的发挥难以适应市场经济发展的需要。对于这一结症，人民银行及财政部也都在采取措施进行国库体制改革的试点工作，进行过多方探究和尝试，但对于国库管理职能与财政管理职能的界定始终没有明确，形成人民银行与财政部门在国库管理上存在双重标准、双重定义。

（二）机构设置缺陷问题。国库机构设置的缺陷是多方面的，主要表现在：一是现行国库机构不健全，人员配备偏少。根据《国库会计核算系统2、0版》的要求，支库人员岗位设置至少要达到8个，而目前基层支库一般配备3至5人，难以分担8个岗位的职责。与此同时，尚要负责国库监管、统计分析、国库调研及对国库经收处的检查辅导工作。二是随着财政国库管理制度改革的不断深入，国库单一账户的逐步推行以及大额支付系统的上线运行，国库业务量成倍增长，工作强度、工作压力与日俱增，给目前相对薄弱的国库力量造成难以应付的局面，如此势必影响到国库职能的充分发挥。三是基层国库部门与会计合署办公，在某种程度上削弱了国库职能。目前，县级国库均采取与会计部门合署办公，以人员交叉来弥补岗位设置的不足，但如此一来，国库部门对应的上级管理对象由一个变成两个，担负职责出现分散，不便于国库上下各级间的垂直领导，而且加大了国库风险的存在。

（三）法律法规不完善问题。国库法规、制度建设严重滞后，已经严重影响到国库监管效力的充分发挥。尽管《中国人民银行法》赋予人民银行经理国库的职责，《中华人民共和国国家金库条例》也规定了国库的权利和义务，赋予了国库部门监督、反映、促进的职能。但是由于《中华人民共和国国家金库条例》及《实施细则》都是80年代中期制定的，近20年来未进行相应的修改，因此其滞后性以及与新业务的不匹配性逐渐暴露，已不适应新时期国库事业不断发展的需要，另外，现行的国库法规仅对国库的基本职责和权限作了原则性规定，条文过于笼统，职能定位不明确，缺乏具体行使职能的依据、手段，可操作性不强，难以发挥国库监管的作用。

（四）监管手段效率低问题。随国库新业务的发展和电子化程度的扩大，国库风险点呈前移化和多样化趋势。然则当前的国库监管手段，依然还停留在传统落后的手工检查方式，即翻传票看账本查报表模式，落后的监管手段、检查方法导致国库监管效力低下。反映在以下方面：一是使用传统的手工勾对操作方式，形成检查方法与核算操作不对称，难以发现微机操作过程中的失误。二是事后监督的滞后性难以发挥其真正作用。按照现行事后监督操作程序，国库部门当天业务处理完毕后，需于次日交事后监督管理部门。但信息化如此发达的科技时代，风险往往是一经发现，损失无可挽回，因此事后部门监督也就是亡羊补牢。

（五）国库干部综合素质问题。关于国库干部的素质问题，总行领导在多种场合曾不止一次的强调，但国库干部综合素质良莠不齐的现实还在继续。国库加入现代化支付系统，国库会计核算自成体系的时代已经到来，因此对国库干部的综合要求更加严格。但从一段时间的运行来看，国库工作的业务量是增加了，岗位要求严格了，时间观念增强了，但国库人员数量基本没有变动，新生力量没有得到及时补充，特别是国库部门急需的科技人才相对匮乏。使现有的国库人员力量和素质根本不能适应国库新形势、新业务发展的新要求。

三、充分履行国库职能的建议

（一）加强国库法律、法规建设，以法律的形式尽快制定单独的《国库法》。现行的《中华人民共和国国家金库条例》做为国库部门唯一可执行的法律依据，制定于上世纪80年代的计划经济时期，因而其制定宗旨是以计划经济为背景，带有浓重的计划经济色彩，只强调了监管职责，为制定具体手段，更未考虑到金融改革的需要。因此，有必要以改革、发展的态度，尽快制定符合市场经济规则的新国库法规措施，进一步明确国库职责、权限和法律地位，使人民经理国库工作有法可依，增强国库人员依法的严肃性和国库监管的可操作性，为国库部门依法开展监管提供法律保障。

（二）完善国库管理体制。随着国库制度改革的不断深化和国库业务的不断拓展，国库岗位设置更加明确、更加具体，因此必须首先从根本上解决国库机构设置问题，必须改变目前基层国库与会计合署办公的现状，使国库上下各级间的垂直领导更加流畅。其次。把业务素质高、责任心强的会计人员充实到国库部门，加强国库力量，保障国库职能作用的有效发挥。

（三）加快财、税、库、行联网工作，实现信息资源共享。鉴于国库业务发展的需要，尤其是财政体制改革对人民银行经理国库提出的更高要求，各级国库应加快国库业务横向联网进程，通过联网实现各部门之间的信息共享，建立财、税、库共用信息平台，以达到情况的及时互通，预算资金的快捷入库，风险隐患的及时防范，工作效率的极大提高，使国库资金更好用于支持地方经济建设。

（四）加强国库队伍建设，培养国库复合型人才。一是要坚持“以人为本”原则，加大国库人才培养投入和重视程度，为国库干部提供广阔的施展空间和机会，为国库业务的开展创造良好的环境。二是进一步提高对国库工作重要性的认识，在组织、人员、制度、保障等方面加强协调配合，对县支库从业人员偏少的问题要予以高度重视，根据当地实际情况严格管理、严肃制度，统筹考虑、合理配备国库人员，严把国库人员入口关，将政治素质高、工作责任心强、具有一定银行会计知识的人员充实到国库部门。三是以开展“保持共产党员先进性教育”活动为契机，切实解决干部职工在思想、组织、作风、工作方面存在的突出问题，构筑思想政治防线，不断提高干部的政治素质和拒腐防变的能力。