运用资讯实现科学管理

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一、前言

T市塘沽区规划土地管理局是城市规划管理、土地管理两项职能合一的政府管理部门，负责辖区范围内的城市规划和土地利用。规划、土地管理工作是一项专业性强，流程交叉，多人员参与的复杂性群体工作，既有业务许可权控制，又有办件时限要求，需要严格依法办事。

近年来，随著城市建设的飞速发展，城市功能佈局、地形地貌、用地情况、宗地权属的变化日益频繁，审批管理的工作量逐年上升，传统的手工办案管理模式逐渐受到挑战。為解决城市建设发展速度加快与规划土地管理手段相对滞后之间日益突出的矛盾，改变落后於时代要求的管理模式，我们决定採用现代资讯技术，建立基於电脑网路的实用、先进、高效、可靠的城市规划土地管理图文资讯系统，实现业务规范化、管理现代化、决策科学化，探索一种新型的现代化规划土地管理模式。

二、系统建设的意义

為了实现利用资讯技术建立新型、高效的规划土地管理的目标，提高规划土地管理的现代化水準，我们经过一年的努力，於1999年年底建成了《城市规划土地管理图文资讯系统》。

1、通过资讯系统建设，加快专案办理进度，缩短公文传递时间，实现微机管理，确保城市规划的良好实施。

2、推行机关工作的规范化、制度化建设，逐步完善城市规划土地管理各个环节的规范操作和合理程式，為最终实现科学化管理、“无纸化”办公创造条件。

3、最大限度地為政府领导进行城建决策提供现势、完整、精确、时效的图文资料支援，為最终实现城建管理辅助决策奠定基础。

4、促进办公人员观念的转变和素质的提高，提高工作透明度，消除因人、因时造成的对工作的影响，更好地為建设单位服务。

5、加强政府机关服务效率和职能，实现政府机构专家化服务，进一步提高我区综合实力，改善我区投资环境。

三、系统目标定位

在建立城市规划土地管理资讯系统方面，特别是90年代前期一些城市尝试的结果，大多是耗资巨大，内容复杂，週期较长。随著时间的推移，有的已经废弃。其中一个最重要的原因是目标定位不当。目标定位不当的原因是对我们面临的实际情况未做深刻的研究。

通过大量调研分析，在总结经验、吸取教训的基础上，我们将系统建设目标进行了準确的定位：“功能实用又有发展后劲；技术可行又有一定超前；建设实施见效快，又有长期发展规划。”

针对我们实际情况，我们本著功能实用、技术可行、短期见效的定位原则，确定了系统建设的前期目标：“建成以规划土地管理业务為核心，投资规模容许、纳入现有图文资料、运行稳定易维护、一年内能见效的基础规划土地管理资讯系统框架”。

同时，还制定了远期发展目标，远期发展目标规定了我们在建立基础系统时，应在平臺选择、资料标準、系统维护、系统扩充等方面全面考虑。随著前期目标的实现，有计划有步骤地开展资料的採集、建库工作，不断增加系统功能，扩展应用范围，使之成為完善的高水準的综合管理资讯系统。

四、系统结构框架

实用的资讯系统需要管理系统与资料库的共同支援，既有办公自动化系统，又有丰富的图文资料，系统才具有真正的生命力。但先进的资讯系统又需要採用分散式的思路，实现管理系统与资料库的分离。為解决这一矛盾，我们按照规划土地管理

业务的实际情况进行需求分析，遵循求实可行的方针，进行系统总体设计，最终确定图文资讯系统框架结构（见附图）。

从结构框架图中我们看到，资讯系统由四个主要系统和十个图文资料库组成。办公自动化系统与规划、土地管理图形资讯系统紧密相连，实现图文传递、图书互访。基础地理资讯空间资料库、规划设计成果库、规划控制要素库、土地规划成果库、土地专题图库、规划审批图形工作库、土地审批图形工作库组成的七个图形属性资料库，以及法律法规行业规范库、业务档案库、行政档案库组成的三个文档库為规划土地管理业务办公系统提供强大的图文资料支援。

案件办结后，经过图文资讯系统处理，新的图文资讯随即写入相应图文资料库，随动态更新机制產生的现势的图文资讯构成了对外综合服务查询系统的资讯基础。

五、网路软硬体环境

基於目前资讯技术的迅猛发展，从实用性、先进性、扩展性角度考虑，我们经筛选比较决定将资讯系统建立在微机网路平臺之上。

网路硬体环境选择

选用符合IEEE802.3标準的局域网，802.3网路属於汇流排结构，扩充性能良好，考虑广域网扩充在网路层以上实现系统互连，採用TCP/IP协议（INTERNET/INTRANET皆基於该协定）。网路作业系统平臺选用Microsoft公司的国际主流產品WindowsNT4.0。网路物理环境选用100Mps传输速率的传输介质和统一的3Com交换机、3Com集线器、3Com网卡组建100M快速乙太网。

伺服器是硬体系统的核心，考虑处理速度、资料容量、安全可靠、性能价格比等因素，选用支援Raid5技术、热插拔硬碟阵列的2台IBMNetfinity5500作為GIS伺服器和OA伺服器，1台IBMNetfinity3000作為邮件伺服器，终端採用联想PII400/6G/128M。硬体网路拓扑结构见附图。

软体平臺环境选择

因為规划土地管理处理物件是建设专案，内容即包括图件、表格、公文等静态结构化资讯，又有需流转的诸如档袋之类的动态非结构化、超文本资讯。為适应上述需求，办公自动化系统选用Lotus公司NotesDomino5.0作為系统开发和前臺运行环境，实现不同时间、地点、多种方式存取、跟踪、管理多人的活动资讯、复合文挡的群体协同工作。选用JetFloForNotes提供有效的视觉化流程定义管理工具，可方便的用图形对流程进行定义或修改，一经提交，系统立即自动在整个网路上实现，无须编程方便维护。由此实现对非结构化资讯进行过程管理。案件办结后，大量的电子文档及结果资料通过选用PCDOCS公司的DocsOpen作為文档管理系统平臺，选用SQLServer关系型数据库软体管理结构化资讯。资料实施分阶段管理的模式是现代资讯技术的发展趋势。

图形资料库是规划土地管理工作中最主要的支援部分，选择成熟、稳定、实用、投资合理的GIS平臺是关键。经实践比较，选用Autodesk公司的AutoCADMap3.0配合MunGISForAutoCADMap3.5是可行的，这是一个开放的图形开发运行软体平臺，其採用的AutoCAD14.0图形介面，国际公认的标準DXF和DWG格式，极大地减轻了培训和建库工作量。因為多数业务人员熟悉此介面，并且数位化地形图和规划土地方面的设计审批成果大多採用此格式。属性资料方面，该平臺支援各种常见的关系型数据库如Foxpro、SQLServer、Oracle实现图书互访。尤其是AutoCADMap3.0支援网路浮动用户，购买少量的用户数即可，只要同时使用的用户不超过该数目。这样即可以满足全局办公需要，又可以节省图形系统平臺投资。

六、系统主要特点

1、介面直观简单易用。

经办人员的工作桌面為个人工作栏，主要由收件箱、在办箱、发件箱、催办箱、暂停箱组成，规范了传统的手工作业方式。收件箱、在办箱、发件箱分别存放未经签收、正在办理、準备发出的审批案件，这与办公桌上的档夹档篮很相似。催办箱中放置领导和督办人员发来的催办资讯，因為非局内部原因而不能办理的案件在注明暂停理由后存入暂停箱。

2、符合日常习惯，用户方便接受。

系统对管理审批资料的非结构化资讯处理工作类比档案袋操作方式。每个案件使用一个档案袋，其中的表单卡证已经按国家规定的格式进行设计，审批人员根据系统预先设置的工作流程，及对表格做的许可权控制填写表单。

3、审批业务流程定义的视觉化。

根据需求分析，每个审批业务程序定义為一个视觉化流程，每个业务环节定义為一个任务节点，节点之间通过直流或分流联接。瞭解全部办案过程、瞭解当前任务状态可通过点击查看流程按钮来实现。

4、流程结构灵活，修改方便。

业务审批流程任务顺序经常发生变化是规划土地部门普遍存在的现象，系统必须适应这一情况。在流程视觉化的基础上，修改任务流程可以通过增减任务节点、调整节点之间的直分流方向及它们相关的要素定义即可。适於机构调整和人员变动。

5、图文一体化和图书互访。

在经办人员使用办公自动化系统时，点击建立图形按纽就可以进入图形介面调用查询所需要的图形资讯，用户可以从图形查询相关属性资讯，也可以通过属性资讯查询相关图形。原先烦琐的手工绘图在系统中更精确更便捷地完成，并将图形处理结果随件流转。

6、规土一体、可分可合。

因為我们是规划土地两职能合一的机构，所以系统必须适应这一要求。根据规划土地业务交叉的特点，系统设计的十个规划土地图文资料库组成了整个资讯系统的强大支援，规土资讯实现了最大层面上的共用。

7、资讯编码的标準化、规范化。

系统预先定义了符合国家、地方惯用标準的编号、代码，如：《城市建设用地编码GBJ137-90》、《城镇土地分类编码TD1001-93》等；还定义了资料字典，如：系统编号、申请

必备件、土地登记编码、常用批语等。

8、系统的保密性和安全性。

资讯系统的每个用户都定义了特定的身份编码(ID)，并且拥有自己的口令(PASSWORD)。当进入系统时，必须首先输入自己的口令。系统还採用了大容量的光碟、磁带、及热插拔硬碟阵列定期备份系统资料。如遇特殊情况时，系统可以很快恢复正常工作，使损失降到最低点。

七、系统建设的合理组织与科学实施

1、强有力的指挥控制体系是专案成功保障建设城市规划土地管理图文资讯系统是一项艰巨的系统工程，强有力的指挥控制体系是系统建设成败的关键，这一点已经形成了业内人士的共识。因為资讯系统建设不仅仅是技术可行、设备配置、资金一次性投入的问题，还关系到管理体制、业务规范、人员素质、思想观念的相应调整。资料库建立尤其是基於图形、属性的规划管理资讯资料库的建立需要时间上、资金上持续性保障，另外更需要诸多部门之间的共同努力，打破条块分割造成的部门保护，实现尽可能的范围内的资料共用（首先实现局内部的资料共用，逐步向本地区城建系统层面的共用迈进，实现系统建设最大效益）。这一切都需要领导的高度重视和有力的指挥控制，有的专家形象的将资讯系统建设称之為“一把手”工程。

我们系统建设能够在如此短的时间内收到较大效益，关键在於领导层的思想统一、高度重视。局领导亲自掛帅，健全组织明确责任，紧抓系统建设进度，认真听取汇报，协调利益化解矛盾，亲临现场督促人员培训，时时强调系统建设意义，形成全局关心系统，全员参与建设的工作氛围。在系统试运行时，发现与实际工作不适宜的地方，及时召开专题会研究系统出现的问题，敦促有关部门儘快解决。只有强有力的指挥控制体系保障，系统才能顺利建设实施。

2、业务管理规范化、审批流程科学化

开展规划土地管理图文资讯系统建设的最终目的，是利用高科技资讯技术辅助手段规范业务管理，提高办件品质，提高办公效率。因此，业务管理规范化、审批流程科学化是资讯系统建设的前提，这一点必须贯穿我们系统建设工作的始终。

根据我们在业务管理、行政执法工作中的经验和实际情况，按照市、区政府及天津市规划土地管理局的要求，吸收兄弟单位的先进成功经验，我们将建局以来所制定的规章制度的基础上又进行了反复讨论、徵求意见、整理充实、修改完善，并正式出版了《天津市塘沽区规划土地管理局行政执法责任制规范汇编》。

配合政府办公部门公示制的工作，我们著手建设了近200平方米的集中式办公大厅，将六个主要对外业务科室（综合、规管、用地、工程管线、建管、地籍）集中起来联合办公，本著“科学、公正、廉洁、高效”的原则，开展了“一站式视窗办公”制，行政执法责任制规范汇编的出版与“一站式视窗办公”制的执行，為系统建设打下坚实基础，使我们的系统建设开发週期大大缩短。在此基础上，99年3月和5月开展的多轮次需求分析更进一步规范了我们规划土地管理的工作职责、工作程式、工作纪律、行為规范。资讯系统的建设实现了统进统出、流程规范、责任明确、高效服务。

3、协作式开发建设模式，慎重选择合作伙伴

规划土地管理图文资讯系统的结构复杂性、建设艰巨性，以及各个城市规划、土地管理部门规模结构、人力财力等具体情况的差异，决定了系统建设实施方式的各不相同。大致分為两大类：完全自主式开发建设模式和以需求分析為中心的协作式开发建设模式。

因為系统建设包括了系统网路建设、系统软体发展、图文资料库建设、业务人员培训等四部分工作，每一部分工作都很难全部独立完成，所以第二种建设模式已被广為採用，差别仅在合作的方式与合作的程度上。除了个别起步早、实力雄厚的特大型城市採用第一种模式外，其他城市难以独立完成系统建设，考虑实际现状条件，若為了资讯系统建设而大量引进人才，组建自己的专业开发队伍也是不现实的。

我们工作的重点放在以需求分析為中心的系统结构功能组群设计上，明确目标，做好任务分解，根据不同工作任务选择其领域内适宜的合作伙伴，做好过程跟踪、品质控制。

慎重选择在技术实力和工作经验方面确有雄厚实力的合作伙伴是极為重要的。例如我们对系统软体发展方面的合作伙伴要求具备如下条件：

1)从事GIS研究应用及规划土地办公自动化系统开发的专业单位，具备承担系统建设的技术力量，并能承担相应的各种责任。

2)能组织一隻完整的系统开发实施队伍，其中包括具有大专案管理经验与能力的项目管理人员、掌握OA\GIS软体发展技术的专业技术人员、及熟悉规划土地业务又具备电脑知识的复合型人才。

3)具有丰富的从事同类系统建设的经验与背景，对专案管理和软体工程具有较完整的规范和标準，获得成功案例，并且有长期的维护和技术支持能力。

4、资料资讯标準化研究

规划土地管理图文资讯系统是以资料和资料流程的方式存在的，图文资料库中的海量资料和支援系统运转的资料流程是资讯系统生存的基础。资料规范、编码规范是系统规范化的重要组成，应在系统建设初期重点考虑。资料资讯标準化研究是系统建设的极為重要的基础工作之一。它直接影响到系统内部资料交换，上下级系统资料传递，不同领域系统的掛接和对外综合资讯服务。如果这方面工作不当，将严重制约系统由近期目标向远期目标的发展，降低系统适应力和生命力

因此，我们参照相关国家及地方性规范，结合实际规划土地业务运作情况，制定了资讯系统资料规范和标準化编码。例如：向量化地形图图素编码分层要求，规划控制要素编码方案，审批流程规范化方案，表单卡证标準化范本，城市建设用地编码，土地详查地类编码，常用批语定义等。

5、建立动态更新机制

由於歷史和技术原因，规划土地管理部门中，图文资料不全，测绘工作滞后，地形资料现势性差等问题普遍存在，系统建设当务之急是补充、完善这些图文资料，建立动态更新机制。

通过系统现有图文资料库建设，发现了我们也在此方面存在问题。目前图形资料不完整，品质无保证，管理不健全，如果修补测跟不上，两、三年前耗资数百万的地形图就要过时，这不但影响地区经济发展，也将造成巨大财產浪费。这要求我们必须开展突击性修补测工作，首先满足我们日常工作需要，同时建立完善可行的动态更新机制，保证图文资料现势性。

搞好动态更新工作除了端正思想认识之外，最关键的是要建立严格科学的管理体制。地形图的更新工作採用如下更新方式；在进件时，要求建设单位使用现势图；办件后，及时跟踪，儘快竣工测量。按照跟踪变化资讯、加强控制手段、开展内外业一体化修补测、实现过程品质监督、做好资料库维护的顺序开展工作，规范每个阶段的作业过程，明确责任落实到人，建立更新过程档案，加强监控机制。

6、提高人员素质，培训工作要扎实

系统建设的根本目的是系统真正地被“用”，业务办公人员在日常管理工作中对系统爱用、会用、且用之有益，使系统的先进技术和使用功能切实被使用，培训工作尤為重要。

工作方式的转变要求业务科室管理人员和资讯中心技术人员的知识结构进一步调整和充实。资讯中心人员需要对管理业务方面加强学习，业务办件人员需要基本电脑知识的普及，特别是从简单的文表操作到图形编辑的逐步提高。

我们根据不同用户开展针对性培训，如领导的概念性培训、业务人员的应用性培训、资讯中心技术人员的业务培训和系统维护培训。

还根据由浅入深、由基础到系统、由外聘教师授课到中心技术人员授课的原则开展三阶段多步骤的培训，使每个工作人员通过听课、交流、考核等方式达到掌握系统应用的程度，掀起学习资讯技术的热潮，从而提高全体人员素质。

7、培养专业技术队伍，推动技术转移

资讯系统建设採用协作式建设的模式，根据不同工作任务选择其领域内适宜的合作伙伴的目的不仅在於发挥各自优势短期见效，还在於既出成果又出人才。在建立真正能见效益的图文资讯系统的同时，必须在实践中培养出本系统的系统应用队伍和系统专业技术队伍，最终达到依靠自身力量维护和发展资讯系统。

在系统开发实施过程中，应抓住系统需求分析这一中心，有意识地形成派员参与、协同工作的方式，积极承担品质程序控制、系统集成安装调试、系统软体测试工作，同时认真参加专业培训和应用培训，做好过程记录，要求参加人员定期写出参与协作工作的心得体会，使整个合作过程成為一个由专业单位向我们进行技术转移的过程。

在系统试运行阶段，及时要求资讯中心人员加强对系统的深入瞭解，儘早接触分析原程式，争取合作写出系统建设工作报告、技术报告，有意识地推动技术转移的实现。

8、加强管理健全安全保密制度

资讯系统正常运行的根本保证在於加强对系统、网路、设备、资料的安全管理，為此召开专题会研究此项工作的落实。本著“严格、严肃、严厉”的原则，确定“强化管理，形成制度，明确责任，落实到人”的工作方针。

我们首先加强思想教育，强调安全工作的重要性，制订重要部位检查值班表，採用定期检查与不定期抽查相结合的方式，严把系统资料安全保密关。据此制定了多项工作制度。如中央机房、办件大厅、电子报告厅值班检查制度；电脑网路设备管理制度，资讯系统安全管理制度，资料安全保密制度，电脑管理处罚措施等。

八、系统发展方向

在前期目标实现和框架系统投產后，随著不断应用范围的扩大、应用深度的加深，图文资料库的内容将得到充实和更新，其现势性和完整性将不断提高，图文公共资料对资讯系统的强大支援作用将发生从量变到质变的转化。

有了海量图文资讯的储备，目前框架系统就可以实现逐步向高层次综合资讯系统方向迈进，未来的综合资讯系统将有如下功能：

1、实现与地下管网资讯系统的联接整合

2、移动用户远端办公与网上资讯发佈

3、利用正射影像动态类比三维景观分析

4、纵深行业上下级管理形成政府城建办公网

九、结束语

通过一年的努力，图文资讯系统建成投入使用，提高了工作品质和办事效率，促进了办公人员观念的转变和素质的提高，推进了政府机关工作规范化、制度化建设，為实现政府部门专家化服务、增强政府综合实力、改善投资环境奠定基础，达到预期目的，建立了现代化的新型管理模式，替代了传统的手工审批作业模式。

系统目前处於全国先进水準，99年8月25日至9月3日参加於乌鲁木齐市举行的全国规划土地管理第六次办公自动化资讯系统建设研讨会并进行系统演示，获得了与会专家代表的好评，被评為资讯系统优秀成果。

资讯系统填补了规划土地管理图文办公自动化系统领域的空白，上级部门已决定将我们的系统模式作為典范在全市推广。目前该专案正在申报2000年市科技进步奖。

在这里，对关心我们图文资讯系统建设的建设部、市、区各级领导表示感谢；对為我们系统建设提供大力帮助的s市规划局、t市规划土地局以及其他兄弟省市规划部门表示感谢；对合作进行系统软体发展的s集高科技公司表示感谢；对合作进行硬体建设的tt股份公司表示感谢；对在图文资料库建设中给予我们大力支持的t市测绘院.