剖析中国特色的城镇化建设中的政府管理创新

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摘要：全面繁荣农村经济。加快城镇化进程是全面建设小康社会的重大任务。走中国特色的城镇化道路，关键在于政府管理的创新。文章认为政府管理的创新应加强城镇化建设的管理思想、规划管理、土地管理、投融资体制、户籍管理、建设与社区管理、环境保护和人事制度的创新。

关键词：城镇化建设；政府管理；创新

我国农村人口多，剩余劳动力数量庞大，而大中城市接纳剩余劳动力的能力有限。因此，要实现大规模农村剩余劳动力转移，加快发展小城镇是一个必然选择。发展小城镇可以有效地扩大内需，目前我国国内需求不足的一个重要原因就是农民消费不足。据有关部门统计，当前三个农民的消费还抵不上一个市民的消费，因此加快小城镇建设，不仅可以推动小城镇公共设施投入的增加，而且还可以让“进城”的农民在生产、生活中增加消费，拉动内需，活跃国内市场。此外，发展小城镇还能加快产业结构调整，我国产业结构问题突出，特别是第三产业占整个国民经济的比重偏低，其原因主要在于农村缺乏第三产业生存、发展的基础和依托，加快小城镇建设，可以刺激包括人们衣、食、住、行、文化、卫生等社会公共事业的需求，大大拓展了第三产业的发展空间。所以，全面繁荣农村经济，加快城镇化进程是全面建设小康社会的重大任务。走中国特色的城镇化道路，笔者认为关键在于政府管理要实施八大创新。

1、管理思想的创新。政府管理思想的创新，主要是要改变过去城镇建设不量力而行，求大求全、政府直接行政管理的思想，树立建设规模与建设能力相一致的思想。这主要体现在以下两个方面：

一是建设规模与建设能力相一致企业化经营城镇的思想。当前，各地在大力发展小城镇的时候，都不同程度地存在着建设摊子铺得过大、项目上得过多，超过了自身承受能力，大量工程久久不能投入使用，造成土地、资金等资源的严重浪费。因此，树立建设规模与建设能力相一致的思想，在小城镇建设中十分必要。各地应根据自身实力，量人为出，充分发挥已投入资源的效用，做到开发一片，建成一片，发展一片，切不可过于追求规模，贪大求洋，使千辛万苦建成的基础设施不能有效使用，从而影响小城镇建设的速度和水平；二是企业化经营思想。小城镇建设前期、后期投入资金数额巨大，在目前乡镇财力不足的情况下，靠乡镇财政解决是不可能的，而且小城镇本身就是一个社会的缩影，涉及经济、社会的方方面面，政府管不了，也管不好。应当本着“小政府，大社会”的原则，充分发挥社会的力量，群策群力，从单纯的行政管理转入社会服务有偿的企业化经营管理，让民间资本准人，社会贤达参与经营管理，政府只管规划、宏观指导和协调、基础工程质量监督等工作。

2、规划管理的创新。科学合理的城镇体系，能促进经济社会协调发展，又能促进农民思想进步，观念更新，科技普及和构建新的生活模式。各级政府应注重对小城镇建设的科学规划，高起点，有特色，体现前瞻性，明确小城镇发展思路，确定各自发展类型，避免小城镇建设千篇一律，无竞争优势，无城镇特色。首先要把规划作为小城镇发展的前提和基础性工作，聘请规划设计专家参与规划设计，重点抓好小城镇经济社会发展总体规划设计，合理确定城镇规模、产业发展方向和功能定位。其次要突出重点，各小城镇应根据自己的独特优势，将城镇建设与产业结构调整有机结合起来，提高经济社会发展水平，拓展新的发展空间和领域。再次，城镇建设的规划要具有法律效力，切不可朝定夕改，一任领导一个做法。一旦规划做出是科学可行的，就不要随意变更。同时，要加强规划的严肃性和执行规划的强制性，确保规划落到实处。

3、土地管理制度的创新。小城镇建设关键的问题是土地的使用与管理。乡镇政府必须认真贯彻总理在10月13日主持召开的国务院常务会议讨论《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的讲话精神，严格执行土地管理法律法规，切实保护基本农田，创新城镇化建设的用地和管理制度。一要维护好国有和集体土地所有者利益，切实保障被征地农民的利益，防止国有和集体土地资产流失，维护农民土地承包经营权，完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民，清理偿还拖欠的征地补偿安置费；二要推进节约和合理用地，控制建设用地增量，盘活土地存量，促进土地利用集约化，防止土地闲置浪费；三要运用价格杠杆调控和推进城镇土地开发市场化。对城镇经营用地一律实行有偿使用、公开拍卖、招投标出让，增加透明度；四要深化土地的市场整顿，认真清理违法违规占地，建立土地管理责任制，加强督查，追究管理责任；五要简化土地审批程序，提高办事效率，清理乱收费，乱摊派的不法行为，便利农民，切实减轻农民负担。

4、投融资体制的创新。小城镇建设和旧城拆迁需要大笔资金，拆迁后还需要进行相应的基础设施建设。在市场经济条件下，应当按“谁受益，谁出资”的办法，鼓励企业、集体、外商、个人共同投资参与小城镇建设。在小城镇建设过程中，除政府拿出一部分资金用于城镇基础设施建设外，可以通过发行建设债券的方法融资，也可以从乡镇企业公共积累中提供一点、通过集资入股集一点、培育房地产开发业吸收一点，还可以通过调动农民购买住房，把农民的住房投资、交纳的城镇建设配套费转化为城镇建设资金。对于基础设施和公共设施，可以通过有偿使用的办法，使城镇资金得以补偿。总之，通过制定各种优惠政策，建立起政府企业、外商、个人多元投融资体制，以多种形式解决小城镇建设资金来源。

5、户籍管理制度的创新。自党的十四届三中全会以来，我国的户籍制度改革有了较大的进展但从总体上看，步子还是太小。按地域把人口分为农业人口和非农业人口的户籍管理制度与当前发展小城镇战略极不适应，必须进一步深化户籍管理制度改革，实行以公民的住房地、职业和生活来源等为落户依据，建立以居民住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分非农业人口和农业人口的户籍管理制度。对在小城镇区内落户的居民，只要他们有固定住所和稳定的收入来源，都实行“镇民待遇”，反对歧视，允许其在小城镇登记落户，并在医疗、教育、就业等方面与城镇人口同等对待，真正消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。

6、城镇建设与社区管理的创新。小城镇建设是一个复杂的系统工程，涉及建设、管理等各个环节，某一环节出现偏差，必将影响整个系统的运行。在实践中，小城镇建设重建设、轻管理的现象时有发生，因此，在小城镇建设过程中必须处理好建设与管理的关系，紧紧围绕发展城镇经济和改善城镇功能，优化市政布局，搞好城镇整体景观建设和在城镇管理上下功夫。在城镇建设中，严格按照规划要求施工，认真抓好各个建设项目前期准备工作，始终高度重视和强化工程质量，防止“豆腐渣”工程出现，将城镇自身优势和特点在建设中体现出来；在城镇管理上，随着小城镇建设的加快，旧的城镇格局将被新的城镇格局所替代，大量的农村人口的迁入和城镇居民的迁移，使原有的行政管理方式为主、条块分割的城镇管理体制和管理方式越来越不适应经济社会发展的需要，因此，必须按照现代经济社会发展的要求，将新的城镇区域进行重新划分和调整，建立一种新型的城镇社区管理体制，将与居民生活有关的各种公益性和服务性事务逐渐纳入社区服务范畴，形成有组织、有特色、多形式的社区网络，这对小城镇建设将产生积极地推进作用。

7、环境保护的创新。在加快城镇建设步伐、繁荣区镇区域经济的同时，应切实注重环境保护，充分利用环境资源，搞好生态建设，为居民生产、生活提供一个祥和、舒适的环境。为此，对一些高污染、高能耗的项目，应进行迁移，对影响环境的餐饮业应进行改造，对居民生活污水应进行治理。同时，要制定相应的环境保护政策，加快相应配套设施建设，实现小城镇经济社会的可持续发展。

8、人事制度的创新。当前，县级部门具有城建规划、设计知识和经验、能担任城建领导和具体技术工作的干部十分缺乏，乡镇一级就更不用说了。缺乏高素质的规划建设人才会直接影响到小城镇建设速度和水平，因此，改革小城镇建设人事制度，采用多种办法培养、引进小城镇建设所需人才，势在必行。例如，可通过到人才市场招聘所需人才、从现有小城镇建设队伍中选派一部分干部到上级单位或小城镇建设搞得好的地方挂职锻炼、请求上级部门下派一些专业干部到基层挂职等方式，努力提高小城镇建设队伍的整体素质，这也是推进城镇化建设的重要环节。