探求电子政务视域下的政府管理创新

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摘要：电子政务作为现代政府管理理念与信息技术相融合的产物，对政府管理理念、政府职能、组织结构和行政决策有着积极的影响，有效地促进了政府管理创新。在电子政务环境下，应从更新管理理念、加快政府职能转变、再造政务流程、优化行政决策机制等方面推动政府管理创新。

关键词：电子政务；政府管理创新；基本思路

政府管理创新是政府工作的永恒主题，是一个不断进行创新的过程。随着我国经济社会的快速发展和改革开放的逐步深入，尤其是伴随着世界范围的经济全球化、市场化、信息化以及知识经济时代的来临，我国政府管理面临新的挑战，创新成为唯一出路。电子政务作为现代政府管理理念与信息技术相融合的产物，对政府管理创新有巨大的影响和推动作用。目前，实施电子政务、改进政府组织、重构公共管理系统、推动政府管理创新，不仅成为一种世界性潮流，也是我国各级政府的必然选择。

一、政府管理创新及体系构成

政府管理创新是各级政府及其职能部门为了适应内外环境变化所提出的新挑战和新要求而对自身的职能定位、管理方式、组织结构、运行机制、业务流程、工作方法、技术手段等诸多方面所做出的创造性调整和变革。

政府管理是一种宏观活动，代表国家的整体利益。政府管理的效率和质量如何，政策操作的技巧、水平怎样，不仅直接关系到公众利益和安全，还关系到整个国家利益及繁荣兴衰，创新成为各国政府的必然追求。改革开放以来，我国政府一直进行着各种创新的实践探索，如体制创新、机制创新、制度创新、组织创新、观念创新等。这些创新之间相互关联，共同构成我国的政府管理创新体系。其中，处于政府管理创新体系第一个层次涉及的是方式手段创新，包括管理人员、管理手段和管理方法。第二个层次涉及的是运行机制，包括管理体制，主要涉及的是组织结构、业务流程和政府职能问题。政府管理创新涉及的第四个层次是管理理念，即反映体制建立之核心价值观与信念基础的观念和理念”。

政府管理创新体系的不同层次之间相互关联，牵一发而动全身。其中，政府理论、理念创新是政府创新的最核心内容，是基础，是前提，是指引政府体制创新和政府技术创新的根本方向和理论指导；政府体制创新则较为复杂，比较艰难，因为它涉及各方面的利益关系，需要统筹兼顾、稳步推进；相比较而言，人们发现管理方法手段创新较为容易、快捷，现代信息技术的发展、特别是作为政府管理手段创新的电子政务的兴起，迎合了这种需求，因而成为政府管理改革和创新最重要的促进器。

二、电子政务对政府管理创新的积极影响和作用

电子政务是指政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在网络上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间和空间及部门之间的分隔限制，向社会提供优质和全方位的、规范而透明的、符合国际水准的管理和服务。

与传统政务相比，实施电子政务，能够优化政府工作流程、加强政府监督、提高行政效率、规范政府行为、增强政府服务功能。电子政务的构建与技术有关，但其核心不是技术，而是借助技术来实现政府的再造。正是在这个意义上，电子政务可以成为技术创新与政府创新相结合的典范，为政府管理带来深刻的变革。下面围绕政府管理创新体系，主要从政府管理理念、政府职能、政府决策和政府组织结构四个方面，探讨电子政务对政府管理创新的积极影响。

(一)电子政务促进政府管理理念创新

政府管理理念是指作为政府管理的行政主体及其工作人员所具有的，对其在行使行政职能与执行公务的过程中的行为起指导作用的思想观念。电子政务的实施，将对政府管理主体的思想观念产生积极的影响，促使政府部门的管理观念发生根本变化。

1．核心由官本位向民本位转变。官本位作为一种传统政治文化，其核心是以官为本。官本位“唯上”、“唯官”、“不唯民”。电子政务的推行将大大改观这种局面，因为建设电子政务的最终目的就是实现透明、廉洁、高效的服务型政府。服务型政府的本质特征是以人为本，强调公民利益的最大化是政府工作首要关注的价值追求，促使人们由原来的官为本向民为本转变。

2．理念由权力向责任转变。长期以来，我国的行政管理者普遍缺乏责任意识，认为行政管理就是行使权力来管理社会、管理民众。电子政务的实施，使政府的责任理念变得更为重要。公众借助网络可以了解政府行为，若政府对公众需求的反应过于迟缓或置之不理，则社会公众势必对现存政府形成一种合法性的挑战，甚至通过公民参与，实现对政府的问责。

3．行政观念由人治向法治转变。过去实行人治，我们习惯用长官意志、行政命令代替法律，干预法律。建设电子政务，在政府网络化、开放化、虚拟化的治理环境中，社会公众获得了空前广阔的自由空间，而政府管理主体要有效地处理社会公共事务和保障社会公共秩序，就不能再以领导者个人的意志为转移，无视法律的作用，而应该遵循法律至上和法律面前人人平等的原则。

(二)电子政务促进政府职能创新

电子政务建设利用信息技术与政务活动的紧密结合过程，通过网络实现政府的各项职能，为政府职能转变提供行之有效的工具性支持。电子政务建设对政府职能转变的影响，主要体现在以下三个方面：

1．促使政府职能重心下移。电子政务的根本目标就是实现政府由传统的管理职能向现代服务职能的转变。电子政务的实施，为政府职能由管理向服务转移提供了物质设备和技术支持，借助互联网的技术优势，使政府服务的项目、服务渠道更多更广，拓宽了政府服务的空间，政府职能重心由管理向服务转变成为必然。

2．促进政府职能实现方式多元化。传统政府服务是以政府为本位的单向供给型服务，政府提供什么，人民就接受什么，公众不能自主选择，更无法对服务内容和形式提出更高的要求。电子政务使公众通过网络可以方便地获取政府信息和享受政府服务，而不必再通过层层关卡式的审批方式，打破原有的政府办公管理方式，改善了公众与政府的沟通方式。在促使政府行政管理转化为服务管理型的同时，加强政府与民众之间的交流，实现了政府职能方式的多元化。

3．促进政府职能范围有限化。传统观念认为，政府是全知全能、永远正确的一个组织；政府比企业高明，比市场高明，对什么都能预知、都能计划、都能调节，政府的职能范围无限。电子政务建设将有助于政府重新审视、正视和了解自己的能力，树立有限型政府的价值理念。同时，网上职能的电子化和计算机程序的依序执行，也会进一步限制职能扩展和制约其规范行使。

(三)电子政务促进政府组织结构创新

电子政务的形成与发展将使传统政府的管理体制和组织结构模式实现质的改变，从而积极地影响组织的行为。电子政务的逐步完善和建立过程也是政府组织结构和组织形态转变的过程。

1．电子政务使纵向结构扁平化。现代政府组织形态是一个包含决策、管理、执行三个层级的金字塔结构。这种管理模式对中间的管理层形成很大程度的依赖。由于信息通信技术落后，使得中间管理层变得越来越臃肿，减缓了信息传递的速度，同时信息失真较严重。电子政务的发展加快了信息在政府各层级间的传递，缩短了信息通道，在信息迅速获取的同时也增强了政府公务处理能力，极大减少行政组织的中间环节，减少管理层次，扩大管理的幅度，改变层级繁多的层级制结构形式，推动政府纵向结构由金字塔型向扁平型结构转变。

2．电子政务使横向结构整合化。传统的组织机构多数按职能部门划分，组织结构一般是等级的层级结构，这样的组织结构便于控制和计划，但部门间沟通不畅，形成许多问题。电子政务的发展，使原本讲求分层负责、壁垒分明的传统横向组织结构，朝着一体化、整合化的组织形态转变，使各部门之间的资源得以有效共享，部门之间的交互能力增强，整个政府组织的回应能力提高。

(四)电子政务促进政府决策创新

政府决策属于公共政策，价值取向具有二元性即科学化和民主化。政府决策的科学化、民主化是政府按照科学民主的原则，运用科学方法、先进技术，将民主融于决策之中并使各项政府决策更加准确的过程。

1．电子政务促进行政决策的科学化。充分的信息保障是实现科学决策的最重要的基础条件。由于社会事务的复杂性和社会信息的广泛分布，传统手段获取的信息受到限制，信息的有限性成为影响人们进行理性决策的直接原因之一。电子政务建设可以在相当程度上改善行政决策的信息环境，减少行政决策信息的失真。信息资源库建设可为行政决策者提供丰富的信息，避免依靠经验决策和由于决策信息不完备导致的盲目决策现象；决策支持系统的建立，可以使政府及时获取大量准确的信息，使决策的许多方法变得简单化，可操作化、从而大大提高决策的科学性。

2．电子政务促进行政决策的民主化。在现有的制度框架下，公民参与程度的提高，取决于公众参政渠道的改善和能力的提高。电子政务可以改善公民参与政府决策的渠道，提升公民参与政府决策的能力，理性与民主在公共生活中将得到协调发展，政府决策的民主化与科学化将相得益彰。

三、电子政务环境下政府管理创新的基本思路

电子政务的实施对政府管理创新有着积极的影响和作用，对政府管理创新提供了重要手段。政府应充分利用电子政务，积极探索电子政务环境下政府管理创新的新途径。

(一)更新政府管理理念，推动政府管理创新

政府管理理念的创新是政府管理体制、管理行为、管理方法和管理技术的前提和条件。这要求我们的政府部门及其工作人员，在实施电子政务的同时，应认清当前政府管理创新的趋势和方向，全面摒弃那些陈旧过时的管理理念，树立起符合时代要求的全新的政府管理理念，以推动政府管理创新。

1．树立服务行政理念。政府是为公共利益而存在的，必须为促进社会的发展和进步服务，为公众日益增长的物质文化需要服务。在电子政务建设过程中，应以公众为导向，以公众服务为中心和出发点，全心全意为公众服务。强化服务观念，逐步培养为社会、为企业服务的精神，增强服务功能。充分利用网络信息技术的先进性，向公众提供便捷、高效的服务。

2．树立责任行政理念。政府的权力是人民大众赋予的，政府不得滥用权力，并要对自己的所有行为承担责任。因此，要求政府牢固树立责任理念，并通过政府信息公开、政府数据库资源共享等途径，加强对行政权力的监督和制约，建立一个权力、职能、规模和行为都受到宪法和法律限制，并公开接受社会监督与制约的责任政府。

3．树立依法行政理念。电子政务的实施使

政府的行政理念由人治转向法治。实行依法行政，就要坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持对人民负责，坚持对法律负责，严格依据法律规定的权限、程序行使行政权。在培育和树立现代法治理念上，从以法治民、以法治事向依法治官、依法治权转变。

(二)加快政府职能转变，推动政府管理创新

转变政府职能是行政管理体制改革的核心，是政府管理创新的关键。在电子政务环境下，应重点从以下几个方面加快政府职能转变，推动政府管理创新。

1．科学定位政府职能。电子政务环境下，政府职能正在从全能型转为有限型，从权威行政转向服务行政，从“部门性”转向“公共性”。当前我国的政府职能界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，政府要明确职能范围，全面准确地履行上述四大职能，该由政府管的事政府要管住管好，尤其要注意加强社会管理和公共服务。

2．合理界定职责权限。实现电子政务就是要打破原来各个组织和部门之间的信息壁垒，打破条块分割、各自为政的局面，实现行政组织的高效运转和权责配置的科学合理。在电子政府状态下，每个行政组织和部门都是政府统一网络中的一个节点，要按照统一规划进行信息流动和信息共享。在行政系统内部，要按照精简、统一、效能原则，合理界定和划分政府各部门的职责权限，加强管理和服务的有效性。

3．理顺部门权责关系。电子政务的实施为行政权责体系的划分和确定提出了不同于传统的要求，其关键在于如何使之成为一个协调一致的系统，以提高政府管理的透明度和对行政权力的制约度。因而，要进行科学的权责配置，理顺关系，主要包括不同行政层次之间的纵向权力关系，行政职能部门之间的横向权力关系，行政领导体制、职能部门与本级政府及上级对口业务部门之间的权责关系等。

(三)再造政务流程，推动政府管理创新

政务流程再造就是基于原有的政府管理模式，以提高行政效率和公众服务质量为目标，利用流程再造技术，对政府业务流程进行优化和重组，重新构建政府业务模型和后台信息管理系统，确保后台对各政府部门的协同支持。电子政务建设的实质是推动政府管理变革，而业务流程再造可以说是管理变革的基石，是政府改革成功与否的关键。

1．制定和完善政务规范。结合不同政府部门的业务特点、业务需求制定政务规范，是政府业务流程再造的基础。具体内容包括：从整体和系统规划的角度对各部门职能进行合理划分与配置，对各类业务及其流程进行梳理和整合，建立以业务办理事项或服务事项为中心的公共资源数据库和流程库，集成整合所有政府部门的业务应用系统，构建统一的政府管理与服务平台。

2．合理选择再造项目。政务流程再造项目的选择，应首先关注那些简单的、易于获得成功的，但对整个政府部门的绩效发挥决定性作用，对政府长远目标有重要影响的关键流程，并以此带动其他政府业务流程，最终实现整体再造。另外，再造政务流程必须突出政务流程的自动化处理这个环节，也就是要充分利用信息技术，实现管理过程各个环节事务的计算机自动化处理和政府内部事务的网络化协同办公。

(四)优化行政决策机制，推动政府管理创新

决策民主化、科学化的实现，依赖于科学合理的决策运行机制，应积极利用电子手段，优化行政决策机制，推动政府管理创新。

1．健全信息公开制度。科学决策离不开信息公开。政府部门应该充分利用电子政务网络平台，建立媒体与政府网站相结合的信息体系，建立政府网站管理部门与政府信息管理中心以及各相关政府职能部门的信息主管部门、人员之间的日常性的、规范的信息提交机制，并在网站上即时地。

2．规范行政决策程序。行政决策程序是行政决策活动过程各个相互联系的基本环节或步骤的先后顺序。它是行政决策活动的客观运行过程，行政决策者只有遵循行政决策的基本程序，才能减少行政决策的失误，实现行政决策的民主化、科学化。要实现这一过程，需要根据政府管理的需求，设计并应用一系列关于具体政务活动的计算机软件程序。

3．完善民主参与机制。决策过程中的民主参与是决策民主化的主要表现形式，是决策科学化的前提条件和保障。应该利用政府网络平台，建立完善的政府内部的民主参与机制，这将对决策科学化、民主化起到积极的影响。同时，通过畅通公众参与渠道，充分利用电子政务为公众参与提供的新途径，促进一系列公众参与具体制度的建立和完善。

4．健全决策监督机制。行政决策过程实质上是一种行政权力的运用过程，而任何权力都应当在监督下行使。政府应该充分运用电子政务，规范监督程序、更新监督手段、畅通监督途径，完善公众监督机制及网络监督机制，进而建立更为科学合理的监督保障机制。