分析政府质管目标形式的转变

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摘要：政府质量管理在现代意义上的目标模式是顾客导向的服务型模式，其核心是公共管理职能和方式的转型。包括由等级管理转向参与管理、由依人管理转向依法管理、由控制管理转向调节管理、由集权管理转向分权管理、由包揽管理转向服务管理等。

关键词：政府质量管理目标模式

客观地说，当前学术界热衷讨论并在政府积极实践的“新公共管理运动”仍没有完全脱离企业型模式的窠臼，只是随着社会对公共服务质量要求的提高而进一步突出了“顾客导向”、“服务导向”的内容，体现了质量管理与现代公共管理的契合点。可见，政府质量管理在现代意义上的目标模式是顾客导向的服务型模式，其核心是公共管理职能和方式的转型。结合我国公共管理的实际情况，包含以下几个方面的转变：

一、由等级管理向参与管理转变

我国传统的公共管理体制等级森严，个人的人格权威往往高于其职务权威，“官大一级压死人”的现象比较普遍；上下级之间也存在类似现象。

公共管理过程充斥着上行下效、惟命是从、只对人不对事的思维和行为倾向。这一传统造成了我国公共管理无的放矢、盲目指挥、高成本、低效率的现状。社会利益结构分化使利益主体形成强烈的主体意识和利益意识，要求实现公共管理的科学化和高效化，以现代化的决策模式和执行手段为社会提供公共产品服务。这就要求充分发挥政府内部一般人员和低级机关以及社会组织和公众的积极性、主动性和创造性，参与公共决策的制定和执行过程。

二、由依人管理向依法管理转变

我国传统公共管理体制中与等级观念紧密相联的是人治观念。“官本位”观念和“官大学问大”的观念结合在一起，更强化了这种人治传统。其必然结果是导致公共管理中的经验主义倾向和“人情风”盛行。经验主义扼杀了管理创新，助长了官僚主义；人情风置原则于不顾，混淆了公私界限。人治传统反过来又强化了“官本位”色彩，以致有法不依、执法不严的现象普遍存在，腐败现象日趋严重。市场经济的勃兴和利益结构的分化为法治型行政体制的确立提供了契机，要求政府在保持合理的自律机制的同时，注重发挥以健全法制、依法行政为核心的他律机制的制约作用。

三、由控制管理向调节管理转变

在计划经济条件下，政府对整个国家的政治、经济和社会等领域实行高度控制，造成公共行为的严重失范。社会主义市场经济要求规范公共管理行为，一方面，应继续强化政府宏观调控职能、计划指导职能和监督协调职能，使其成为公共政策的制定者、监管者，而不是既充当干预者、仲裁者，又是市场的直接参与者；另一方面，公共管理职能应体现更多的公共性，即提供公共产品和服务、提高社会保障和就业水平。政府参与市场的方式，要以市场调节为主，调整公共投资方向，增强公共投资的带动作用。

四、由集权管理向分权管理转变

计划经济体制在政治上的集中表现就是中央高度集权，公共管理体制中的集权传统主要体现在中央向地方高度集权。在其影响下，我国的公共管理系统不可避免地产生了角色错位、功能失调以及边界模糊等诸多问题，严重束缚了公共管理体制的深入发展。同时，集权性质的公共管理体制也难以充分调动地方的积极性、主动性和创造性，致使资源配置失当，经济发展失序。社会利益结构分化使利益主体与政府之间的关系带有某种自愿契约的性质，地方政府为谋求社会公众的信任和支持，倾向于寻找发展经济与提供服务的最佳结合点。它们在不断增强其公共精神和服务意识的同时，必然要求相应的中央政府在更大程度上的放权、分权。

五、由包揽管理向服务管理转变

随着国民待遇、贸易自由化与公平竞争等原则的实施，政府通过行政命令垄断经营的市场资源要回归社会重新配置。公共管理的职能主要是掌舵而不是划桨，是整合社会的公共资源以满足社会公众的需要。因此，政府应通过广泛授权和分权的方式，把原先承担的一部分事务交给公民社会，或各种私人部门和社会中介组织以及社区、家庭、学校、志愿者组织等，让他们通过与政府在特定的领域的合作来分担公共管理责任，以建立起对公共事务的多中心治理。

六、由政治导向向公众导向转变

传统公共管理的政治性突出，存在着只对上级负责，不对下级特别是公众负责的倾向。现代公共管理的理论和实践表明，公众信任是公共管理合法性的本质，也是政府履行公共管理职责的根本。政府应该以公众的需求为导向，并向其提供优质的公共产品和服务。公众满意程度应成为衡量现代公共管理绩效的一个根本依据。基于此，政府应该通过多为公众办实事、办好事，在社会公众中树立良好的形象。

七、由扩张管理向自律管理转变

我国政府的过度膨胀是人所共知的事实，表现为机构的膨胀和人员的增加。这种扩张伴随着公共管理事务的增多，有其必然性的一面。但我国政府扩张如此之快，在世界各国都是少见的。据统计，建国之初我国的官民比例是1∶600，而现在是1∶34，增长了17倍；20世纪80年代的行政事业费开支是404亿元，90年代超过1400亿元，增长了2.5倍，远远高于同期财政收入增长的速度。公共机构和人员的膨胀，使国家公共管理费用急剧增加，加重了社会的负担。随着社会利益主体利益意识的增强，国家与社会在利益博弈过程中的优势已愈来愈不明显，愈来愈难以维持管理费用支出。鉴于此，我国有必要建立廉价的政府，在公共管理体制中增强自律成份，形成系统内的动态平衡机制。

八、由过程管理向结果管理转变

传统公共管理往往只注重过程而忽视结果，造成许多浪费。究其实质而言，公共管理应力求以较小的投入获取较大的收益，实现公共管理的高效化。政府必须重视其对社会公共事务管理活动的产出和结果，既要注重资源配置的有效性，又要考虑利益分配的公平性。政府要致力于以相对低廉的成本为社会提供高质量的公共产品和服务。从质量管理的角度来说，公共资源配置效果要与管理人员的业绩联系起来，强调按照业绩进行管理和付酬，建立企业型政府。

九、由封闭管理向开放管理转变

与根深蒂固的小农经济相联系，我国传统公共管理体制的封闭性、保守性和排外性非常明显，主要表现为部门主义和地方主义。公共管理系统中各部门、各地方各自为政、条块分割，致力于追求本部门、本地方利益的最大化，而不是以国家的整体利益为重。同时，系统也很少与社会其它系统交流，公共管理缺乏必要的信度和效度。由于社会利益结构的分化，社会系统的异质性空前增加，有关社会系统运行的信息种类和数量空前增多。相应地就要求公共管理系统内部各组成部分统筹协调、互相配合，克服各种形式的部门主义和地方主义，而且还要与外部系统加强联系，扩大交流，协调发展。在公共管理上，要用普遍主义取代保护主义，用进取外向的开放意识取代故步自封、画地为牢的封闭意识。wWw.gWyoO

十、由常规管理向创新管理转变

公众的政治民主意识和主体意识不断提高，对公共产品和公共服务的质量要求越来越高的情况下，公共管理也要不断创新，以进一步改进公共管理的技术和手段。在管理技术上，要向办公自动化迈进，逐步实现公共管理技术的现代化，为公共决策和执行创造有利的条件。积极推进政府上网工程，不断提高公共管理的透明度，提供公众参与公共管理的多种渠道。在管理手段上，要合理运用工作激励、成果激励、教育激励等激励措施，充分调动政府内部工作人员的积极性，激发其内在的工作热情，形成以实绩评优劣的平等竞争局面，不断提高工作人员的思想素质和业务水平。同时也要注重发现和及时宣传好的典型，通过标杆管理增强其创新取向和进取精神。

参考文献：

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4.张成福，党秀云.公共管理学.中国人民大学出版社，2001