中介组织发展的问题及对策探究论文

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摘要:社区中介组织的发展是社区居民自我管理、自我教育、自我服务的需要，能带动居民的广泛参与，为当今社区治理注入新的活力，具有重大意义。不可否认，武汉市当前社区中介组织有了初步发展，但从调研数据来看还存在着诸多问题。为此，提出了相应的建议以更好地培育和发展社区中介组织。

关键词:社区中介组织；武汉市

作为稳妥的资源分配平台，社区组织是社区良性治理的重要保证。在社区组织体系中，社区中介组织越来越受到人们的重视和关注。城市社区中介组织在推进城市管理体制改革、促进政府职能转变中具有重要的作用，能全面提高城市现代化管理水平和为人民群众的工作、生活和经济的发展创造安全、整洁、方便、舒适的社会环境。

1概念界定

社区中介组织，是指以社区居民为成员、以社区地域为活动范围、以满足社区居民的不同需求为目的、由居民自主成立或参加、介于社区主体组织（社区党组织和社区居民委员会）和居民个体之间的组织。社区中介组织具有4个方面的特征：社区性、独立性、非营利性、志愿性。根据这些特点，社区中介组织大致可以分为3类：一是活动类，其特点是以休闲或文化娱乐为主。如养花协会、读书会、秧歌队等。二是维权类，其目的在于合法权益的表达和维护。如业主委员会是就居民物业方面的利益与物业公司打交道；老年人协会代表老年人利益，为老年人的利益奔走；妇女协会代表妇女同志的利益，为妇女的利益着想。三是服务类，其功能是为社区居民提供服务。如社区志愿者组织、社区互助组。至于在武汉市社区内活动的社区服务中心、工会、共青团、妇联、残联、计划生育协会和关心下一代工作委员会等组织，是社会中介组织延伸到社区的分支机构，是自上而下组成的，与居民因需要自下而上组建的社区中介组织不同，因而笔者认为这些组织不应当列入社区中介组织的范畴。

2发展社区中介组织的重要意义

社区中介组织的发展具有重大意义。首先，社区中介组织的发展有利于提高政府的效率和效果。从“社区建设”到最近提出的“和谐社会”，政府不断增加支持力度并且在探索提高社区居民生活水平的途径。通过发展社区中介组织，社区居民可以要求在当前社区治理中体现其需求，尤其是通过社区中介组织可以更加充分地参与政府政策制定和执行过程。进一步而言，政府可以委托社区中介组织或同它们签订合同，由它们以经济有效的方式向社区提供公共服务。由于社区中介组织对社区需求更了解，更能顺应居民需求。政府把这些服务承包给社区中介组织，这种政府干预模式的效果更好，更节省费用。其次，社区中介组织的发展可以促进公民社会与社会资本的发育。社区中介组织的发展将会提高社区居民的谈判能力，从而使各级政府公共产品的配置更加合理有效。另外，一些机构对社区中介组织感兴趣的原因，是它们重新发现社会网络在利用当前的社会机遇和克服制约因素方面所发挥的作用。社会网络让社区居民互相联系并结合在一起，增进了社区社会资本的发育。

总而言之，社区中介组织的发展是社区居民自我管理、自我教育、自我服务的需要，能带动居民的广泛参与，为当今社区治理注入新的活力。

3社区中介组织发展存在的问题

基于以上认识，2002年下半年，武汉市委、市政府启动社区建设新方案：在中心城区883个社区实施“社区建设883行动计划”，在改造社区环境的同时，另一个目标就是“四到社区”即就业和社会保障到社区、城市管理到社区、社会治安综合治理到社区、社会服务到社区。在“社区建设883行动计划”的吸引下，一批社区中介组织在社区成长或者活跃起来。就目前来看，武汉市社区中介组织发展大致呈现出以下特点：社区中介组织在数量上迅速增加；发展较快的社区中介组织多集中在就业与再就业以及社区内“居民较为关注的服务项目方面；社区居委会利用自身信息集散的优势发展了一批社区中介组织，比如社区家政服务中心等。然而处于起步阶段的社区中介组织在发展中必然存在着许多不足。

首先，社区中介组织发展缺乏明确的法律框架。对社会团体和民办非企业单位的成立和日常管理，我国法律作出了比较明确的规定。社会团体在成立时，要经业务主管单位审查同意，并由发起人向登记管理机关申请筹办。同时法律规定其人员、场所和资金及民事行为能力等方面的条件。例如，《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确规定，应当于每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告，经业务主管单位初审同意后，于5月31日前报送登记管理机关，接受年度检查工作报告的内容包括：遵守法律法规和国家政策的情况、依照条例履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情况、人员和机构变动的情况以及财务管理的情况。其他成立与发展的要求详见附件。

但是总的来看，现有的法律框架对于社区中介组织的设立和管理存在审批环节过多、获得审批难度过大等方面的问题。数据显示，在武昌区中介组织中，在民政部门正式注册的占29.0%，在街道登记备案的占32.3%，未办任何手续的占35.5%。社区中介组织只有不到三分之一在民政部门进行了登记注册，这一方面是由于注册者自身法律理念的缺失，另一方面也折射出现有法律框架的尴尬。

其次，活动经费严重不足，阻碍了社区中介组织的发展。活动经费对社区中介组织的发展起着至关重要的作用，但问卷调查反映的情况很不乐观。在108个明确回答了该问题的社区中介组织中，认为经费充足的仅1个，占0.9%；认为比较充足的9个，占7.8%。而存在经费困难的组织却占到84.4%，其中经费十分困难的62个，占53.4%。因此经费问题是一个非常突出的问题。调查发现，社区中介组织解决经费困难的方法有很多，如社会募捐（3.4%）、政府资助（10.3%）、市场集资（2.6%）、有偿服务（0%）、会费（14.7%）、负责人筹措（6.9%）等，但是这些方法都不能真正解决经费不足问题。实际上44.8%的组织表示没有明确的经费来源。而事实上服务类社区中介组织大多通过有偿服务获得经费补充，但是调查中没有人承认这一点。

再次，活动场地不足也限制了社区中介组织的发展。活动场地是社区中介组织开展活动不可缺少的要素。在被调查的116个中介组织中，72个有固定活动场地，24个有活动场地但不固定，13个完全没有活动场地，另外还有7个组织没有回答。需要说明的是，一些文化健身娱乐类组织的活动场地主要是路边、公园、广场、超市门口、小区内、小学内等露天公共空间。如司门口的两支晨练队，在社区内没有活动空间，寒冬时节老人们只好跑到公园练习。部分社区的老年人没有自己的活动场地，平时就到大操场练习，但是下雨天就“没辙”了。某些地处偏僻的小社区，老年人只好在马路上锻炼。也有一些社区中介组织主要利用社区活动室开展活动，如部分歌唱队、谈心会等。目前服务类组织主要依靠市场或政府提供的免费社区服务中心等，来解决活动（办公）场地问题。维权类组织活动较少，主要利用社区办公室开会，讨论、组织活动。场地不够目前还是困扰社区中介组织发展的一大难题，而这个难题也是社区中介组织自身难以克服的，需要借助政府的规划和社区单位的协助，才有可能解决。

另外，内部管理问题制约了社区中介组织的发展。在调查的116个社区中，社区中介组织的管理模式大多数为简单的两层管理（占74.1%），只有一些大型的老年协会或社会团体的分支机构实行三层（共12个，占10.3%）或三层以上管理共6个，占5.2%）;“说不清楚和没填的”共10个，占10.3%）。调查发现，67个组织有正式的章程，39个没有章程。年终要向社区或政府部门汇报工作、上交总结材料的组织有70个（占60.3%），不需汇报工作的有29个（占22.4%），另外20个没有回答。60.9%的组织认为已经“实现了民主管理”；36.4%的组织“重大事情全体会员商量，一般事情由负责人决定”。在组织负责人产生的方式上，6.0%是政府指定的，46.6%是社区指定的，20.7%是等额选举产生的，6.9%是差额选举产生的。还有8个组织不知道自己的负责人从何而来。社区中介组织规模不大，便于管理，便于成员间面对面沟通。简单的两层管理模式灵活且适应性强。成员共同协商管理社区组织，民主决策，增强了组织的凝聚力和归属感。然而，这些管理上的优点很容易被负责人产生方式带来的负面效应所抵消。调查发现，由社区指定的负责人已经占到接近一半，在实行选举的社区组织中，等额选举的比例远超过差额选举，几乎是其3倍，更有甚者，8个组织的成员竟然不知道其负责人是怎么产生的。没有选举，就难以代表民意，就不能真正体现中介组织的自治性、民间性等特点，最终也难以承担社区中介组织应当承担的社会功能。当然，武汉市社区中介组织还存在着对社区中介组织发展的培训及指导缺乏，以及社区社会资本的发育水平不高等限制因素。

4对发展社区中介组织的建议

（1）完善法律及政策框架。颁布的法律和相关管理规定应结合社区建设的现状和各地实际情况，坚持灵活性原则，将利益相关者的行为纳入其中，从而既实现组织自身的发展，也为其更好地提供公共服务创造有利条件。同时，应该明确政府、社区中介组织和相关机构的权利。责任和利益，合理划分各自权限，政府应依循“市场监管、经济调节、公共服务和社会管理”的职能改革路径，充分调动民间力量实现自治，将本属于居民自主权的部分回归至其应有面目。公务员之家

（2）规范注册、管理和监督。社区中介组织在注册过程中应遵循“删繁就简”的原则，明确其成立时具备的条件和提交的文件，不再由街居委会逐级上报，增加审批链条，应变审批制为核准制，从而降低其初始的设立成本。

在管理模式上，可以尝试由社区居委会对其进行管理的方式，这样居委会逐渐从繁杂的行政事务中解放出来，专注于整个社区的战略规划、发展模式和路径选择。[3]

在监督方面，应完善包括同业互律，内部自律，外部他律等监督方式在内的监督体系。充分发挥外部舆论和独立审计和监察部门的作用，同时应尽早完善中介组织营运的信息披露制度，明确其信息公开的内容和方式：包括其事务办理的公开透明，财务数据的真实可靠，服务对象的构成等等。

（3）建立多渠道的资源获取和使用机制。目前，社会捐助（主要包括有奖募捐基金的投入、社区服务收入的再投入、社会组织、社会团体、社区内企事业单位的职员、个人捐赠等）是社区中介组织的重要资金来源。随着社区公民参与意识的提高，社会捐助的资金将不断增长。另一种资金来源于社区内部居民缴纳的会费或者类似收入，如部分的有偿服务所收取的费用。同时可以考虑抽取一定比例的各级政府社区预算资金、民政事业费中的部分福利费、已成为分支产业的社区服务项目上交的管理费和社会福利有奖募捐收入中的部分资金，建立“社区发展基金”。

在人力资源的获取上，要充分发挥德才兼备的退休及其他闲置人员的作用，同时也考虑可以从一部分从事社区挂职锻炼的大学生和具有志愿与献身精神的其他人员之中选聘，同时建立合理有效的考核体系，对中介组织的运行绩效进行考核，从而确定人员的工作业绩。

在资源的使用上，要建立资源使用的信息公开和审计制度，完善现有的《非营利组织会计制度》，提高资源的使用效率。