文化市场人治现象的产生及治理

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文化市场“人治”现象的产生及治理

“依法治国”作为治国方略，已被写入中华人民共和国宪法，而依法治国的关键则在于行政机关能否做到依法行政。所谓依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。依法行政的观念应该贯穿于我国政治、经济、文化的各个方面，这是我们党、政府管理国家和社会事务的重要方针，是建设现代化国家的必然要求，具有十分重要的意义。文化市场作为市场经济的一个重要组成部分，作为人民群众享受文化生活的一个重要途径，也必然要纳入法治的轨道。然而，当前文化市场依法行政的现状却不容乐观，有法不依、执法不严、违法不究的“人治”现象时有发生，给社会主义文化市场的健康发展造成了极大的危害。本文将就文化市场“人治”现象的表现、原因和对策作初步的探讨。

一、“人治”在文化市场管理中的表现

随着改革开放和社会主义市场经济的逐步发展，我国的文化市场从小到大，日益繁荣，文化市场的法律、法规也日益完善，先后制订和颁布了数十部法律法规，其内容几乎涵盖了文化市场的各个方面，基本上做到了有法可依。但令人遗憾的是，有些文化市场法律法规在各地的执行过程中，遇到了许多的干扰，不是执行不到位，就是变了味，陷入了尴尬的境地。这些干扰主要是人为的干扰、权力的干扰，即“人治”。其主要表现是：

（一）以需要建章立制为名，制订与国家法律法规相悖的政策

文化市场政策的制订，应维护全国统一的大市场，其内容不能与法律法规相矛盾，其行为应服从同一法律规则，即在甲地是合法的，在乙地也必须是合法的，在甲地是非法的，在乙地也必定是非法的。然而，在当前的文化市场工作中，与法律相矛盾的现象时有发生。有些文化市场经营项目，国家法律是许可的，地方却会出台一律取缔的政策，如2004年中央电视台《焦点访谈》曝光某省有淫秽色情表演后，该省绝大多数地区就禁止了所有的营业性演出活动，而法律并未禁止健康的、符合法定条件的营业性演出活动；有些经营项目，中央强调的是要按条件从严审批，地方却可做出一律停止审批的政策，如目前中央规定可以新批单体网吧和连锁网吧，其中优先发展连锁网吧，但许多地方在实际实施中却不准新批单体网吧。

（二）以整顿治理需要为名，实施干扰国家法律法规的行为

整顿治理的目的是克服日常管理的不足，但其首要条件是必须合法，任何违法的整治行动，其后果适得其反，必须加以制止。但我们在整治工作中，却时常出现“人治”现象。如在2004年全国性网吧整治工作中，国务院文件规定从整治开始一律暂停审批新办网吧，在国务院解除审批禁令后，有的地方就以仍需进一步深化整治为由，继续禁止新办网吧。

（三）以因地制宜、实事求是为名，进行各种违法的行政干扰

我国法律法规体现的是最广大人民群众的根本利益，是因地制宜、实事求是的法律化的制度，任何以本地情况特殊为由作出的言论和行为，其实质是行政对法律法规的干扰。有些地方，以不利于地方经济发展为由，保留违法经营项目，该取缔的不取缔，如淫秽色情演出在某些地区不但没有被取缔，反而被当地政府当做是促进招商引资的一个重要手段，更有甚者把它称为打造“软环境优势”；有些地方以本地不同其它地方为由，喜欢来一个“总量控制”，如为了便于营业性演出的管理，有的地区以管理执法人员少、力量不足为由，在法律法规之外自行设定当地营业性演出场所的总量，以便于控制营业性演出活动。殊不知，“总量控制”也必须依法执行，那种以领导人意见和指示为依据的“总量控制”，无论其出发点是什么，实际上都是“人治”的一种表现。

二、“人治”严重阻碍文化市场的繁荣发展

“人治”现象对文化市场的危害是多方面的，既涉及文化市场的生产和经营，又涉及文化市场的管理和服务，主要有四个方面：

（一）文化市场法制建设的进程受到干扰

学会用法律手段管理市场，这是党和国家在新时期做出的重大决策，各级党政机关和领导干部都必须具有法律意识，自觉地把自己的行为置于法律的约束之下。而文化市场“人治”现象的存在，严重地干扰了文化市场法制建设的进程，它使人民群众有法难依，管理部门无所适从，“关系风”、“权力风”不能得到抑制，使党和国家的法律流于形式，既浪费了制订法律所需的大量的人力物力，也阻碍了建设社会主义法制国家的进程，后果是严重的。

（二）党和政府的形象受到损害

我们的党和政府是为人民谋利益的，法律法规的制订和实施，其根本目的在于保障人民群众的利益不受损害。而“人治”现象言行不一，自相矛盾，既实施法律，又干扰和破坏法律，既强调维护市场的严肃性和统一性，又反对市场的公平性和竞争性，这种“台上做报告、台下另一套”的做法，不仅与人民群众的意愿相违背，更为严重的是，使党和政府的形象受到严重损害，长此以往，必将失信于民。

（三）人民群众正当的文化需求得不到满足

社会主义生产的目的，是满足人民群众日益增长的物质和精神文化生活需求，而文化市场是满足人民群众精神文化生活的重要内容，也是文化市场工作的出发点和归宿点，离开了这个目的，文化市场工作就会迷失方向。而“人治”现象的影响，使管理部门不能依法行政，该审批的不审批，该取缔的不取缔；不该审批的乱审批，不该取缔的乱取缔。如前所述，有的地区为了杜绝淫秽色情演出，就把包括健康的、法律允许的演出活动在内的所有营业性演出全部禁止，就是该审批不审批，使广大群众少了一项文化娱乐；又如，在许多风景区内可以看到与风景区本身文化内涵并无关联的所谓“鬼屋”、“地狱”等游艺地所，不仅涉及封建迷信，还危害广大消费者的身心健康，是法律不允许的娱乐项目，但却往往得不到取缔。既导致文化市场单调、萎缩和混乱局面的出现，又导致低级丑恶的“文化”得不到抑制和取缔，严重影响了人民群众的正当文化需求，不利于社会主义的精神文明建设。

（四）文化市场的繁荣受到影响

文化市场繁荣是文化市场产品丰富多样，人民群众消费踊跃的一种文化现象，它有多样性和广泛性的特征。而“人治”现象即破坏了多样性，也破坏了广泛性。从多样性看，由于人为的“停止审批”和“一律取缔”，市场上只留下某些长官认为“健康有益”的经营和服务项目，致使一些仍有市场、并无过错的文化市场服务项目被硬性禁止，如音像放映业被强令于2005年底前全部关闭，退出市场；从广泛性看，由于不依法审批，甲地允许某文化服务的存在，而乙地却不允许，就像前面所述的，有些地区合法的营业性演出被禁止，违法的“鬼屋”之类的场所却被许可，这些都造成了市场的混乱，一句话，这种现象均使文化市场的繁荣受到了严重的影响。

三、文化市场产生“人治”现象的原因

文化市场“人治”现象产生的原因各有不同，既有历史、文化因素，也有政治、经济等因素的影响，但简要地讲，主要有以下四个方面：

（一）封建社会专制思想的遗毒

几千年的封建社会，以儒家的“礼治”和“德治”作为治国的理论，儒家认为“为政在人，其人存，则其政举，其人亡，则其政息”，把治理国家的希望完全寄托在少数人或个别圣人身上。对“权”与“法”的关系，认为权力支配法律，“法由君出”，皇帝的意志就是法律。当今，这种思想虽然不占主导地位，但在实际工作中，文化部门中的许多文化人往往自觉或不自觉地流露出封建专制的“人治”思想，往往把“某个领导意见”作为治理文化市场的依据。

（二）计划经济体制的影响

建国后，我们没有对封建“人治”思想进行彻底地抵制，相反，实行了高度集中的计划经济，继续实行“人治”。政府作为经济活动的组织者、指挥者，掌握着对经济要素的控制权、物资分配权、资金调拨权、人事任免权等。这些权力是与经济活动的组织者、指挥者的身份相适应的，如果没有这些权力，就无法对经济活动进行组织。因此，作为市场主体的经济单位被办成了政府的附属物，没有任何经营自主权。在这种经济体制下形成的行政管理体制和管理方式，主要是通过指令性计划、行政命令和强制措施等手段，对国家的经济、文化、教育、科技、行政事务进行集权式的管理。行政命令就是这种体制运行的准则和依据，实行的是“人治”。十一届三中全会后，随着社会广义市场经济体制的建立健全，这种状况有了根本性的转变，但属于非经济部门的文化部门一时难以适应市场经济和经济工作，“人治”的工作方式仍不时地左右着现今的文化市场，仍习惯用计划经济时代的管理模式和领导方法，如网吧业、音像出租零售业等行业都有“总量控制”，用简单的计划手段去解决市场中出现的各种复杂问题。

（三）法律法规的缺陷

文化市场的法律法规已日益完善，但是，我国文化市场法律法规的现状与文化市场繁荣规范的要求，与建立比较完备的文化市场法制体系的要求相比，还有不小的距离。主要体现在两个方面：一是有的法律法规滞后，不完善。如《营业性演出管理条例》及其实施细则，规定营业性演出团体的审批条件就是“有与其演出业务相适应的演员和器材设备”，笼统而难以操作的。如新出现的类似网吧而又不是网吧的“网络工厂”、“影吧”等，无法可依，不能纳入管理。如“淫秽色情表演”至今没有具体的司法解释，对一些“擦边球”难以执法。二是有的法律法规脱离实际。如按《音像制品批发、零售、出租管理办法》规定，音像出租店只要经营盗版音像制品，不论是1张还是1万张，罚款底线都是1万元，但事实上，许多音像出租店的总资产也不过是三、四千元，在实际执法中往往是一处罚，音像店就自行停业，退出市场，使得执法不能到位。法律法规上的这些缺陷，使“人治”钻了空子，有了堂而皇之的理由。

（四）管理人员素质的欠缺

文化市场管理人员素质能力的不足，是文化市场“人治”现象产生的一个重要原因，与其它部门产生“人治”现象的原因相比，也是最为突出一个问题。经了解，浙江省文化市场管理人员中，具有大专以上学历的不到40%，具有全日制大专以上学历的仅占16%。人员主要来源是文化事业单位的分流职工，如年龄偏大的专业剧团演职人员等，有许多县级文化市场执法机构负责人则是机关中退下来的司机。文化市场管理人员整体素质能力偏低，使得有些管理人员，明知有法就是不依，喜欢把领导人的话当作“法”，不赞成领导人的话叫“违法”，领导人的话改变了，“法”也就随之而改变；有些管理人员，依的是自己小团体的利益，依的是部门利益，对部门有利的就干，不利的就不干，如近年来大量的河南、安徽演出团队涉及淫秽色情表演，国内许多地方不欢迎河南、安徽的演出团队，江西等省个别地区就乘机为它们违法办证，不顾许可条件，一手交钱、一手给证，替它们改头换面；有些管理人员，知道有法，但对法律理解不深不透，对违法的行政干扰，提不出有力的反对意见，人云亦云，敷衍了事。上述现象，虽然表现的是思想道德问题、业务不精问题和公仆意识淡薄问题，但归纳起来属于管理人员的素质问题。

四、改变文化市场“人治”现象的对策

由于文化市场“人治”现象由来已久，因而，消除和减少“人治”现象，并非一蹴而就的事，有一个认识、提高、减少和消除的过程，针对文化市场的实际情况，要改变文化市场的“人治”现象，应采取以下四个方面的措施：

（一）要牢固树立依法行政的思想

依法治理文化市场，是社会主义市场经济的本质要求，只有依法治理文化市场，我们的文化市场才能繁荣健康。为此，法律观念相对较弱的文化部门人员要确立三个观念：一是法律具有最高权威的观念。法律是人民的意志、党的意志、国家的意志的体现，遵从法律就是遵从人民的意志、遵从党的意志、遵从国家的意志，任何人都必须无条件地遵从；二是法大于权的观念。我们国家的任何权力都是宪法和法律赋予的，任何权力都要受到法律的约束，任何人不得以权代法，以权压法、以权乱法；三是法律面前人人平等的观念。任何人在法律面前都是平等的，权利平等、义务平等，违法受追究平等，任何凌驾于法律之上、超乎于法律的特权，都必须受制于法。四是权力制约观念。不受制约的权力，必然会被滥用，必然导致腐败，这是人类历史证明了的真理。

（二）要做好文化市场立法工作

经济在发展，社会在前进，新情况新问题会不断地出现，解决问题的新经验也会不断地产生，因此，文化市场的法律建设也必然是一个不断地深化、加强、健全和完善的进程，不可能毕其功于一役。只有适时地制订新的有关法律和法规，才能避免用老办法处理问题的很不规范也很难从容执法的被动局面，才能使文化市场的立法工作沿着健康发展的轨道前进。一是要加快立法步伐，改变某些领域无法可依或有法难依的状况，并加强立法解释工作，使法律规范更加及时，针对性、操作性更强。二是要注重立法质量，纠正片面追求数量而忽视立法质量的倾向。法律、法规的生命力在于其质量。近年来我国颁布实施的许多文化市场方面的法律文件修改频繁，但有些在实践中难以施行、效果不好，问题的要害在于立法时，立法者对该法所调整的社会关系缺乏科学而精细的调查研究，或者着力于通过立法解决本部门权力提升等种种问题。应当看到，一个法律文件制定得成功与否以至于最终能否被有效地施行，很大程度上取决于该法是否正确而深刻地反映了广大人民群众的意志和利益，以及它所要调整的那部分社会事务发展的客观规律，如根据《互联网上网服务营业场所管理条例》，网吧中吸烟和接纳未成年人这两种行为，在处罚上是一样的，没有反映出人民群众对网吧接纳未成年人行为强烈反对的意愿，使得对这两种行为的执法在合理度上失去平衡，难以到位。因此，文化市场的立法必须提高民主化和科学化程度，使法律充分体现民意，与社会生活相一致，符合社会发展的客观规律，防止立法中渗入局部利益、部门利益和脱离实际，影响法律的全面、公正、完整和效力。

（三）要建立一支高素质的文化市场执法队伍

法律是靠人来执行的，也是靠人来维护的，因而，建立一支高素质的文化市场执法队伍，是减少和消除“人治”现象的关键。为此，应从三方面入手：一是要提高政治觉悟和品德素质，要忠于人民、忠于法律、忠于事实、大公无私、廉洁奉公和有以身殉法的精神，不允许任何假公济私、品质恶劣的人钻进文化市场的执法队伍；二是要提高业务素质，精通法律法规，并能正确运用法律法规解决问题，要加强考核培训，把真正的英才选拔到文化市场的执法岗位上来；三是要提高职业道德和敬业精神，清廉勤政，兢兢业业。只有这样，文化市场的法律才会真正落到实处。

（四）要加强文化市场法制监督

有权力就必须有监督。要使行政机关和工作人员依法行政，就必须把行政执法活动置于严格的监督之下。我国目前已建立起一套有效的法律监督机制，但是，法律监督工作仍然不够有力，文化市场“人治”现象时有发生，人民群众对此意见很大。一是加强权力机关对行政执法工作的监督。完善各级人民代表大会的监督职能，各级人大及其常委会在选举和任免文化干部时，应该把是否具备必要的法律知识，是否依法办事作为衡量干部是否称职的重要标准。各级人大常委会要通过听取、审议工作报告以及组织代表检查、视察、评议执法工作等形式，督促文化行政机关做好依法行政工作。二是派的监督、社会团体、人民群众以及新闻舆论的监督也必须努力落到实处，与人大监督一起形成监督合力。

综上所述，文化市场的“人治”现象时有发生，它严重地阻碍着依法行政的进程，但由于种种原因，减少和消除“人治”现象，不仅要树立法制观念、加快立法进程和提高队伍素质，而且，还要有一个长期努力的思想准备，只有这样，我们的文化市场才能实现依法行政，才会健康、有序、繁荣发展。