新农村养老保险制度思考

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内容摘要：众所周知，自1949年以来，我国形成了城乡分割的二元社会保障体制：城市形成了以就业为中心的、较为完整的社会保障体系；而农村则形成了以家庭保障为主、集体保障为辅的较低层次的生活保障体系。无论在社会保障的项目上还是在保障的水平上，城市和农村的社会保障具有巨大的差异，中国的社会保障制度在城市和乡村之间有一条明显的鸿沟。未来中国社会保障制度的改革最重要的是打破城乡分割，把社会保障建立在公民权利而不是“属地”的基础上，从而实现城乡整合。近年来，一些经济富裕的地区一种新型的农村基本养老保险制度模式正在崛起，因为这种模式根本不同于原来实施的“方案”，故称其为“新型的农村基本养老保险”。这种制度模式能否可持续发展，不仅关系到新型的农村基本养老保险制度本身的科学合理与否，更为重要的是它攸关我国农村社会养老保险制度发展的生命力。

关键词：社会保障农村基本养老保险

一、中国二元社会保障制度的建立

（一）以就业为中心的、封闭的城镇社会保障体制的建立

1949年9月，具有宪法效力的《中国人民政治协商会议共同纲领》第32条规定在企业中“逐步实行劳动保险制度”。根据这一规定,1951年2月20日中央人民政府政务院(后称国务院)颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。这是新中国第一个有关社会保障的法令。法令规定首先在职工人数100人以上的国营、公私合营、私营以及合作经营的工厂、矿山及其附属单位实施劳动保险，对铁路、航运、邮电的各企事业单位及其附属单位也应施行。经过1952年1月2日以及1957年的两次修改，我国基本上建立了面向城市企业职工的劳动保险体系。当时我国企业职工劳动保险(即社会保险)涉及伤残、疾病、生育、年老、死亡等项目及职工供养直系亲属的有关待遇。除失业项目外,其它在发达的工业化国家尚存在的各社会保险项目,我国的社会保险都包括了。

（二）依托于集体的农村社会保障制度的建立

新中国成立后，农民并没有像城市一样建立起社会保险，而是建立了一套建立在集体经济之上的集体保障制度。当时，农村的土地归集体所有，并有集体统一经营，人们参加集体劳动，平均分配劳动报酬。根据的指示，中国农民生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量给予保障，仅仅当其完全丧失劳动能力,这时,他们才退出农业生产劳动,回到家庭由家庭具有生产能力的成员负责其基本的生活品供应。而对一些没有劳动能力,且无依无靠的老人、残疾人和孤儿,则由生产集体实行五保,即保吃、保穿,保医、保住、保葬(儿童保教)。针对其他农民的医疗需求,从1958年开始,我国在绝大部分农村地区实行了合作医疗制度。这种制度和城市企业职工的医疗保险具有本质的不同。后者能够满足职工的基本医疗需要,而前者则不能。农民有病,特别是患了大病,取自合作医疗制度的帮助实在是微不足道的,仍主要是来自家庭。

从以上可以看出，农村的社会保障制度采取了一种和城市完全不同的方式，就社会保障的核心保障社会保险而言，农村根本就没有建立，因此我们可以断定中国的社会保障制度是一种城乡分割的二元社会保障制度。

二、打破城乡分割，建立城乡整合的社会保障制度是构建和谐社会的必然要求

当今的中国社会正处一个转型期，市场经济的发展以及加入WTO使得我国农民面对的市场风险大大超过以前，但是由于他们主要采用家庭保障的方式，这使得他们承担风险的能力非常的脆弱。尤其是农村居民一旦遭遇大病或严重的慢性病,由于没有医疗保障,其家庭将陷入痛苦而艰难的两难选择:要么举债治病,要么就抗着或等死。无论是在哪种情况下,这个家庭都面临着陷入贫困的危险。而那些流入城市的农民，由于没有给予他们相应的社会保障，由此也引发了许多的问题。农村人口老龄化的倾向，而农村家庭的小型化则使家庭养老的功能受到削弱。因此，打破二元社会保障的局面，重建农村社会保障体系，进而建立一种城乡整合的社会保障制度是非常紧迫的。

（一）农民承担的风险不断上升必然要求建立现代农村社会保障体系，推进我国社会保障制度的城乡整合。

建国后之所以会建立起二元社会保障制度，其中一个原因就是农民有土地作为保障，土地可以为它们的生活提供安全，而城市居民则没有。但是，随着集体经济的瓦解，社会主义市场经济体制的逐渐建立，特别是我国加入WTO，土地的保障功能大大地弱化，土地已经不足以为在业农民提供社会保障。研究显示，近年来，农民直接从土地上获得的净收入不断下降，在有些地方，农业经营甚至亏本。与此同时，越来越多的农民视土地为“鸡肋”，因此，不少的农民“弃地不耕”，土地不再是促进农民增收的主要来源，因此也难以发挥其收入保障功能了。

（二）赋予农民一种公民身份，把公民权利扩展到农民身上，这是社会保障制度城乡整合的价值要求。

如果说农民承担的风险不断上升要求“必须”建立现代农村社会保障体系，推进我国社会保障制度的城乡整合的话，那么，把公民权利扩展到农民身上，使农民和城市居民享有同等的社会保障则是一件“应该的”或者是“应当”的事。从公民权利的角度，城乡社会保障制度可以在形式上有所不同，但在实质的保障水平上应该同等，这是我们这个社会所普遍的价值追求，毕竟农民和城市居民一样在宪法上都被认定为是中国的公民，他们理应享有同等的权利和义务。社会保障就是社会保障，它是社会走向公平的重要机制！社会保障从产生发展到现在，他的基本宗旨是创造、维护社会公平，缩小社会不公平，而中国的二元社会保障制度却是在破坏着社会公平，扩大着社会公平。城市和农村之间的差距非但没有成为急迫解决的问题，反而成为了一种“坚实”的借口，说什么城乡差别太大，不能建立整合的乃至统一的社会保障制度。但是，基于公民权以及社会公正的价值理念和国际惯例,改变社会保障体系城乡分割的格局,推动社会保障体系的城乡衔接,显然是必要的。

三、目前建立城乡整合的社会保障制度所面临的一些障碍

（一）在利益集团的博弈中，亿万农民以及支持者处于下风

由于我们长期的城乡二元社会结构，我们的农民虽然人数众多，但是他们对社会的影响力却不高。亿万农民缺乏实质的公民权，这使得他们被排斥在中国的主流政治之外，因此，他们也就缺乏利益代表和政治代言人。一项社会政策的制定必然涉及到国民财富的再分配，受益的一方会支持，而受损的一方则会反对。建立城乡整合的社会保障制度，农民肯定会支持，但是所遇到的反对也不少，并且这些反对的利益集团占据着社会的大部分资源，在政治领域有着自己的代言人，因此，由于这些利益集团的反对，推行城乡整合的社会保障制度必然困难重重。现在摆在广大农民以及支持建立城乡整合社会保障制度的人面前的一项重要任务就是如何提高自己对社会政策的影响力，在利益集团的博弈中占据一个有力位置。

（二）政府在建立城乡整合的社会保障制度方面推动力明显不足

社会保障制度作为一种公共产品,其建立和完善依赖于国家法律法规的支持和政府的实际推动。这种支持和推动是城市社会保障体系得以建立、改革和完善的基本动力。但是，由于在现如今的政治框架里，农民及其支持者很少有自己的代言人，这导致政府的决策者在推动建立城乡整合的社会制度时投入不够。在大多数农村地区,农村居民从正式制度中得到的保障待遇几乎是可以忽略不计的。国家和政府未能像对城市那样对农村社会保障制度建设给予强有力的支持和推动,这是农村社会保障制度建设速度缓慢的最基本原因。

（三）主流社会价值观念约束了建立城乡整合的社会保障制度的进程。

2000多年，中国人对土地的保障功能一直有一个很高的估计，尤其是在传统社会，土地被认为是生活的“命根子”。目前占主流地位的价值观念认为,在一定时期内,土地收入尚能满足大多数农村居民的最基本生活需求和应对一定的生存风险,所以,相对于没有土地的城市居民而言,在现阶段提出加快农村社会保障的制度建设和改革就没有那么必要和迫切了。正是由于这一认识的存在,同时由于城市社会保障制度的改革存在着种种困难和障碍使政府无暇他顾,导致了农村社会保障的制度建设和改革严重滞后。

四、新型农村基本养老保险制度模式的选择

(一)我国新型农村基本养老保险制度模式的产生

新型的农村基本养老保险制度是在对原“县级农村社会养老保险基本方案”进行深刻反思条件下，经济发达的农村地区仿照城镇社会养老保险制度的框架，在我国部分经济发达的农村地区推行的一种新型的社会养老保险制度。从产生的时间看，原“方案”制度缺陷以及外部条件不成熟所导致农村参保率的下降和退保率的不断上升，农村社会养老保险进入一个全面清理整顿、停滞滑坡时期为新型的农村基本养老保险制度的产生提供了契机。从产生的地区看，主要在工业化城市化发展快速；农民非农化程度较高，而且集体股份经济相对较为发达的地方。典型的是广东的东莞和江苏的苏州这两个地级城市以及在上海、北京和天津等大城市的郊区。从产生的原因看，持续的经济高速增长，为解决农村养老保险积累了必要的财力，尤其是集体经济份额的增强，使市（县）、镇两级财政和村级集体组织都能够对户籍地农民参保实行相应的补贴和补助。截至2005年3月末，苏州全市农村劳动力累计参加基本养老保险人数达到155万人，已有70万农村老人每月享受着80元至150元的养老补贴，农村劳动力的参保率和老年农民养老补贴的覆盖率均达到80%左右，居全国领先地位。

(二)新型农村基本养老保险制度模式的内容与特征

新型的农村基本养老保险模式的特征主要在于以下几个方面：

1、参保对象由原乡镇企业职工、农村干部、民办教师、复员军人等为主转变为从事农业生产的劳动力为主体。原“方案”实施中，由于纯农户参保没有相应的集体补助，因此，纯农户参保的并不多，而新型的农村基本养老保险制度明确以从事农业生产的农村劳动力为主，对农村各类企业及其从业人员，要求参加城镇企业职工基本养老保险。

2、建立了“个人缴费、集体补助和地方财政补贴”三方分担保险费的筹资机制。这是新型的农村基本养老保险模式最为显著的特点，也是新农保和老农保的一个根本的区别。1992年民政部制订的“县级农村社会养老保险基本方案”中规定了“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的资金筹措原则，但在具体的实施中对参保的农民来说，集体补助无望，国家扶持空话，社会养老保险实质上是一种个人养老储蓄。新型的农村养老保险制度中市(县)、乡镇、村三级补助补贴的资金约占一半左右，个人缴费的比例一般不超过50%，较好地体现了个人、集体、国家三者在养老保险制度中的责任，因而激发了广大农民参保的热情和积极性。

3、确立了合理的筹资基数和筹资标准，确保了农民退休时的养老待遇能够保障基本的生活。新农保参照城镇企业职工基本养老保险的办法，制订了较为科学的筹资基数和筹资标准，农民的基本养老金与参保人的缴费基数和缴费年限挂钩。“东莞模式”缴费基数按每人每月400元核定，从2002年起每年递增25%，2000年11月至2005年12月，所缴的保险费为当年缴费基数的11%。“苏州模式”缴费基数按照当地上年农民人均纯收入或参照上年城镇企业职工平均缴费工资基数的50%左右确定，按缴费工资基数的11%建立个人账户。如果累计缴费满15年以上，农民的养老待遇大致能够达到40%的替代率。这样能够保障参保人退休时的基本生活，克服了老农保“保富不保贫”和绝大多数农村居民由于选择的投保档次过低出现的养老待遇主子养老作用微乎其微的尴尬。

4、养老基金采用社会统筹与个人账户相结合，大账户小统筹的模式，改变了老农保的单一的个人账户的模式。如“东莞模式”中规定，当年所缴的保险费为当年缴费基数的11%，其中将8%记入个人账户。“苏州模式”规定国家、集体的补助补贴和参保个人缴纳的基本养老保险费总额或由个人全额缴纳的基本养老保险费，90%左右记入个人名下，建立个人账户；10%左右建立统筹基金，适时为已享受基本养老金的农民适当增发养老金，以及给参保死亡人员家族计发丧葬补助费。

5、与城镇社会养老保险制度可衔接。新型的农村基本养老保险制度框架基本与城镇职工的基本养老保险制度相一致，区别主要在子缴费基数的不同，通过调节缴费基数可以实现城乡基本养老保险制度的衔接。因此，也可以说新型的农村基本养老保险制度是通向城镇职工基本养老保险制度的基本平台。在苏州实施新型的农村基本养老保险制度过程中，明确规定，具备条件的乡镇企业职工可直接加入城镇职工基本养老保险制度，暂不具备条件的，先加入农村基本养老保险制度，在实施步骤上，采取逐步过渡的措施，即根据农村各类企业的实际情况，采取调节缴费基数的过渡办法，逐步实现并轨。

(三)新型农村基本养老保险制度模式的评价

新型的农村基本养老保险制度具有明显的社会效益、经济效益和政策效益。从社会效益来看，解决了广大农村居民老有所养的后顾之忧，更大程度实现了社会的公平，更好地发挥社会“稳定器”的调节作用。从经济效益看，直接增加了农民的收入，有利于缩小和缓解城乡居民收入不断扩大的趋势。如苏州市，新型的农村基本养老保险制度快速推进的2003、2004两年，也是农民收入快速增长的两年，2001年苏州农民人均纯收入增幅为6.1%，2002年增幅为6%，2003年为8.8%，2004年为12.31%。据估算，全市农民养老保险和农村老人基本养老补贴这两项制度就使农民人均增收达300元，拉动了农民人均纯收入近5个百分点。农民收入的增加直接刺激了消费市场，从而也推动生产增长。经济发达地区农村基本养老保险制度的普及无疑对加快人口城市化和城乡一体化进程以及产业结构的调整具有十分重要的作用。新型的农村基本养老保险制度还具有十分明显的政策效应，因为新型的农村基本养老保险制度是原有“方案”的进一步完善和提高，它是工业化城市化发展到一定水平的必然产物，具有十分重要的经济和社会效益，因而它是代表我国农村社会养老保险制度发展的方向，对我国农村社会养老保险制度的发展具有典型性和示范性。

(四)新型农村基本养老保险制度模式存在的主要问题

新型的农村基本养老保险制度模式是部分经济发达的农村地区对我国农村原有的社会养老保险制度的改革和探索，因而它一定程度上具有农村社会养老保险制度本身的一些问题，同时作为一种新型的制度模式又面临新问题的考验。目前存在的主要问题：一是立法的依据不足。目前推行农村社会养老保险的主要依据还是1992年的(县)级农村社会养老保险基本方案），而这个方案已明显落伍了，由于没有关手建立农村社会养老险制度的专门法规，各地农保实践中存在许多困惑。他们在制定本地农村社会养老险办法时找不到比较有力的立法依据，只好各自为政，把办法确定为暂行办法，大大降低了地方立法的规范性和长期性、稳定性。二是资金的可持续性问题。目前新型的农村基本养老保险基金的筹集中，一半左右来自于地方财政(特别是县、乡镇两级)和村级集体积累。在目前地方财政普遍吃紧，而承担的社会事务不断增加的条件下，新型的农村基本养老保险作为一个刚性的制度安排，没有国家和省一级财政的支持，其今后地方经济发展的不确定性对养老基金筹集和待遇支付的风险是不言而喻的。三是基金运营的困境，养老金的保值增值成问题。目前基金以县为单位统一管理，主要是购买国家财政发行的高利率债券及存在银行。在目前银行低利息时期，养老基金保值都困难。增值更是无从谈起。以县为单位的基金管理模式在技术层面上也难以胜任基金的保值增值。四是农村养老保险基金管理的弊端。目前以县为中心的农村养老保险管理体制，使得基金分散、运行层次低和难以形成规模效益；体制上存在政事不分的弊端，县级农村养老保险经办机构实际上担当了管理者和投资者的双重角色；同时，县级管理农村养老保险基金存在着管理手段缺乏、规模不经济、易于受当地行政干涉、容易发生道德风险等弊端；五是新型的农村养老保险制度与城镇养老保险制度的接轨问题。尽管确定了体制转轨，但并未形成合理的转轨成本筹集与分担机制，在实际操作中，更多地是通过与企业的讨价还价。因此，能否实现农村养老保险制度与城镇职工的养老保险制度的平稳过渡，把乡镇企业职工纳入城镇职工的养老体系，试点结果是否具有推广性尚待观察。

五、小结

中国社会的快速转型必然要求加快建立城乡整合的社会保障制度，虽然面临很多的障碍，但是，中国二元社会保障制度必定会面临终结的命运。新型的农村基本养老保险制度的建立应该“以社会保险制度为重点,在加快城市企业职工社会保险制度的规范化改革的同时,采取措施将乡镇企业职工、进城农民逐步纳入社会保险的覆盖范围,并使之最终与前者统一。在农村,则构建一种既和目前实际吻合,又便于未来与城市整合的社会保障制度框架。新型的农村基本养老保险制度较原“方案”，克服了原制度设计中存在的一些问题，因而制度本身更为科学和合理。但是新型的农村基本养老保险制度又面临上述一系列问题的考验，这些问题集中表现在新型的农村基本养老保险制度能否做到可持续发展。从目前来看，这一问题还未引起足够的重视。