社会管理和谐社区建设

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摘要：社区工作目前正进入和谐社区建设的新阶段。和谐社区建设不仅是建设和谐社会的基石，而且对基层社会管理的合理化变革也将产生更加深远的影响：催生基层社会管理运行的新模式、拓展基层社会治理的新载体、成为基层社会管理整合的新抓手、提供基层行政机构改革的新视角。为此，应当高度重视、大力推进和谐社区建设，以公共服务来构建服务社区、以政社分离来构建自治社区、以民间组织来构建民主社区、以社工队伍来构建人才社区，使和谐社区建设在推进基层社会管理体制的创新中，更好的促进社会和谐。

关键词：和谐社区基层社会管理社区建设

社区工作在历经社区服务和社区建设两个具有里程碑的阶段以后，目前正进入和谐社区建设的新阶段。虽然对和谐社区有不同的表述，但总体衡量就是“居民自治、管理有序、服务完善、保障有力、治安良好、环境优美、文明祥和、特色明显”、使社区“成为‘人与人、人与社会、人与自然’和谐相处的幸福家园”。和谐社区建设之所以能成为一个新的分水岭、独立成为一个新的阶段，根本在于三个“凸显”：一是和谐社区建设更凸显了社区的重要地位，即建设和谐社会必须要从和谐社区抓起，这是提出建设和谐社区的基本前提；二是和谐社区建设更凸显了社区工作的目标，即社区的一切工作都必须以和谐为依归，这是对以往社区建设目标在境界上的提升；三是和谐社区建设更凸显了社区建设的丰富内涵，致力于“人与人、人与社会、人与自然”和谐的社区工作，必须要在原有工作的基础上拓展新的视野、增加新的内容、强化新的功能、发挥新的作用，从而使社区建设的系统性特征更加明确，使社区的各个要素与社会之间的良性互动成为新的诉求。因此，较之于以往的社区建设，和谐社区建设既是一种境界上的提升，也对社区建设提出了新的更高的要求；不仅是社会和谐的基石，而且对基层社会管理的合理化变革也将产生更加深远的影响。其特有的优势与作用体现在以下四个“新”：

一、和谐社区建设催生基层社会管理运行的新模式

十六届六中全会提出，要加强社会建设与管理，推进社会管理体制创新。这在当前社会利益分化、价值多元、矛盾复杂、风险加大，社会整合和社会控制的任务非常繁重，改革计划经济体制下形成的社会管理体制，创新适合社会主义和谐社会需要的新体制，确实十分迫切。但是，创新社会管理体制，重点在基层，难点在于新的运行机制的探索与创造。之所以说难点在基层，是因为社区已经成为当前社会管理的重心。据统计，我国现有5亿多人生活在城镇社区，包括4400万65岁以上的老年人、2600万已经移交社区管理的企业退休职工、2200万城市贫困人口和1400万下岗失业人员。随着我国经济成分、生活方式、社会组织形式和就业形式的日益多样化，越来越多的“单位人”转为“社会人”进入社区，越来越多的征地拆迁人员进入社区、越来越多的流动人口进入社区。社区居民群众的物质、文化、生活需求日益呈现出多样化、多层次的趋势，经济社会的发展和居民群众的多方面需要，给基层社会管理提出了新的更高的要求。之所以说难点在于新的运行机制的探索与创造，是因为现在社会管理的基础已不是计划体制，而是市场经济，那么，在经济领域成功的实行了市场化改革之后，社会管理是否可以市场化？实践证明，市场机制在社会领域作用的范围是有限的。在某些社会领域，市场机制的作用是正面的，而在另一些领域则是负面的，无节制的在社会领域尤其是在公益事业领域实行“市场化”“产业化”，难免走偏方向。社会生活比经济生活复杂的多，在社会生活中起作用的不仅有市场机制，还有法律的、伦理的、心理的、文化的机制，让这些机制各得其所，各展其能，而又相互补充、相互协调，就必须创造综合的机制系统。如果说市场机制的基本原则是自由竟争，那么社会管理的基本原则就是“协同”：协商意见、协调利益、协作配合。而这些也正是和谐社区建设的主旨和基本的价值取向，通过和谐社区对这些基本原则的不断的演练、试验和实践，酝酿成熟的做法，催生基层社会管理运行机制的新模式。

二、和谐社区建设拓展基层社会治理的新载体

政治民主化的发展是现代化发展的重要组成部分，也是社会管理的一个重要方面。从一般的政治原理来看，一个比较成熟的社会管理，都会努力寻求国家治理的社会基础。国家权力并不试图渗透到社会的每一个角落，相反，容许社会自治因素的存在和发展，并有意识的与之衔接成为一个比较完善的社会治理体系。尤其在当前市场化、法制化、多元化的时代，国家和社会的关系以及民主政治的内在发展逻辑，使得行政权力更不可能完全、直接的渗透到社会的最基层、渗透到最基本的社会组成单位之中，社会各种形式的自治是现代社会治理的重要基础。实践证明，有效的社会治理并不是通过的国家权力的无限扩张来完成，而是通过合理范围内的国家权力运作、社会自治的有效展开以及这两者的相互合作来实现。社会自治已经成为社会管理的一个重要组成部分。在社会自治的发展中，社区的自治发展最具战略意义，因为在这种自治中，社区能够比较有效的聚集各种自治要素和自治资源，成为社会与国家合作治理的重要载体。因此，从根本上讲，民主自治决不仅仅是政治范畴的问题，也是社会管理的重要元素。特别是面对基层社会管理所出现的一系列新情况、新问题，社区民主自治的发展不是可有可无，而是必不可少，从这个意义上讲，作为以“居民自治”作为首要目标指向和核心的和谐社区建设，确实为基层社会的治理拓展了新的载体，并突出表现在以下三个方面：一是社区是社会的基层，能够进行有效的民主实践，使民主的发展具有很强的生长性，培育社会自治、参与社会管理的意识；二是通过社区居民自我管理、自我服务、自我监督等民主自治的学习与实践，提升社会自治、参与社会管理的能力；三是社区各类民间组织和社区代表大会、议事会、协商会等多种自治的形式，拓展了社会自治和居民有序政治参与的途径和空间。

三、和谐社区建设成为基层社会管理整合的新抓手

“整合”是一个与“分化”相对应的概念。社会发展既是一个分化的过程，也是一个整合的过程。而分化后的整合，即找到新的方法和新的途径，以便协调那些新分化了的子结构，使这些子结构相互协调，恰恰正是社会管理的难点和关键。社会主义市场经济确立以来，随着各方面利益关系的不断调整和变化，单位组织的结构和功能也发生了深刻的变化，突出表现为“三个明显弱化”，即单位对政府的行政隶属关系和依赖性日益弱化，职工对单位的利益依附日益弱化，单位对职工的利益关系的整合功能日益弱化。尤其是随着福利分房政策的终止、货币买房政策的实施、社会保障制度的健全，单位中的居民除了在单位取得基本收入外，其他的利益关系已逐渐从单位中剥离出来，融入社区。这说明，以单位组织为主体的社会结构开始分化，组织化的社会生活逐渐向个体化的社会生活转化，人们自我发展的空间从单位组织转向空间更为广阔的社会。伴随着人的生活空间的位移，社会资源配置和社会调控中心也逐渐转移出单位，向社会积聚。以人们的生活和居住空间为核心的社区逐渐上升为社会结构的基本单位。而伴随着这样一个进程的演变，社区也发生了许多新的变化，就成员的构成来看，出现了“四个增多”，即：老年人口增多、退休人员增多、暂住人口增多、无传统单位归属的人员增多，并且不同的人群在社区形成了不同的利益关系；就这些利益关系的结构来看，呈现出复杂性的特点，如社区业主与物业公司之间的矛盾、社区居民之间的矛盾、社区居民与社区单位的矛盾以及社区居民与政府管理部门的矛盾，在农村还有农民与开发商的矛盾等等，这些矛盾已远远超出了过去社区内家庭纠纷、邻里纠纷的范围；就社区承接社会改革的事务来看，社区工作的内容不断增加，社会化管理、就业、保障的任务越来越多，大量社会事务性的工作和政府的工作也正在进入社区，社区与居民利益的联系不断密切。所以，居民通过行使民主权利调整利益关系的空间，必然突破“单位体制”而走向社区，使以和谐为指向的社区成为取代传统的“单位”而对基层社会进行有效整合的新抓手。

四、和谐社区建设提供基层行政机构改革的新视角

从社会发展的总体趋势看，政府机构改革仍然是要不断推进。现在，随着新农村建设的兴起，乡镇机构改革作为新农村建设的配套改革工程，已经在逐步付诸实施，中央明确要求，要积极稳妥地合理调整乡镇政府机构，改革和整合乡镇事业站所，精简富余人员，把不应该由政府承担的经济活动和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。这说明，中央对农村基层政府机构改革的方向是明确的，这就是减员、增效、转职能。城市基层行政机构的改革虽然没有同步启动，但面对城市基层管理出现的一系列新问题，如果仍然不断扩大街道办事处的职权，把街道办事处变成一级政府，则不仅解决不了当前存在的问题，而且沿着原有的惯性发展下去，很可能把街道办事处变成新的“全能政府”，这显然有背政府机构改革的方向。所以，不管是城市还是农村，既然不能扩大基层行政机构，那么社区以其特有的功能自然成为人们思考的一个新思路。实践也已经表明，社区不仅能有效的承接行政机构部分富余人员的分流，使他们在社区这个舞台上获得展示才能的更大空间，而且更能有效承接政府职能转移剥离的事务，解决好政府解决不了也解决不好的问题。赋予社区更多的权力和更大的自治空间，不能不说是今后基层行政机构改革值得思考的一个方向。西方国家如欧美等，由于社会政治、经济制度和专业社会工作的发展，到现代大多形成了比较完备的城市社区治理模式。这些国家的城市社区自治组织机构健全，权限职责清晰。社区内建有自治性的社区委员会、社区董事局、社区服务顾问等组织机构。许多城市都订有自己的“宪章”或相应的法规，对各种社区组织机构的组成及权限作出了明确的规定，并且具有法律保证。在实施社区治理的过程中，社区治理的各项服务性工作一般是由非政府非营利性组织具体操作实施。以美国为例，由于最高法院根据宪法修正案裁定，只要不影响区域或国家的整体发展，每个社区都有权决定自己的特色。因此，在这些国家没有最基层一级的行政机构，社区实际上就是基层社会管理单位。当然，由于文化差异和发展背景的不同，我们基层社会的管理有自己发展的规律和内在规定性，但不可否认的是，和谐社区致力于建立的利益表达机制、利益协调机制、利益整合机制和自我发展的机制，确实为基层行政机构改革提供了一个新的视角。

总之，和谐社区建设的兴起有其必然性，应当高度重视、大力推进和谐社区建设，同时，从基层社会管理的角度来审视，和谐社区建设又有着更高的要求，当前，尤其要加大力度以公共服务来构建服务社区、以政社分离来构建自治社区、以民间组织来构建民主社区、以社工队伍来构建人才社区，使和谐社区建设在推进基层社会管理体制的创新中，更好的促进社会和谐。

参考文献：

①南京市委市政府《关于加快推进和谐社区建设的意见》

②李学举部长在2006年全国民政厅局长会议上的讲话

③［美］帕森斯:《现代社会的结构与过程》,光明日报出版社，1988年版

④《马克思恩格斯选集》第2卷

⑤林尚立:“权力与体制:中国政治发展的现实逻辑”,《学术月刊》2001年第5期。

⑥［美］S．N．艾森斯塔德:《现代化:抗拒与变迁》,中国人民大学出版社1988年版

⑦［德］斐迪南•滕尼斯:《共同体与社会》,商务印书馆1999年版

⑧俞可平：治理与善治，社会科学文献出版社，2000年.

⑨路风：《单位：一种特殊的社会组织形式》，《中国社会科学》1989年第1期。