公共政策制定中的弱势群体考量

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摘要：本文以弱势群体问题作为研究对象，从不同角度对弱势群体作了界定。然后以社会契约论的独特视角，分析了弱势群体保护的价值和伦理基础，为我国公共政策制定中的弱势群体考量提供了新的理论支持，即根据罗尔斯的两个先后适用的正义原则，制定有利于激发弱势群体潜能的公共政策和制定有利于保护弱势群体利益的公共政策。

关键词：弱势群体；社会契约论；正义原则；公共政策制定

本文以弱势群体问题作为研究对象，主要基于以下原因：首先从现实上基于社会稳定和健康发展的考虑。社会学理论提出，利益被相对剥夺的群体可能对剥夺他们的群体怀有敌视和仇恨心理，当弱势群体将自己的不如意境遇归结为获益群体的剥夺时，社会中就会潜伏着冲突的危险。其次从道德上基于对弱势群体本身的人文关怀。弱势群体问题正在考验着我们这个民族的良心，国家和社会有责任保障弱势群体的权益和生活，让弱势群体生活得更好。保护和扶助弱势群体已成为社会发展过程中必须加以考虑的问题，特别是对于正处于社会转型时期的中国而言，这个问题更加重要。

一．弱势群体的界定

社会弱势群体(简称弱势群体，SocialVulnerableGroups)是一个分析现代社会的经济利益分配和社会权力分配的不平等以及社会结构不协调、不合理的概念。国际社会对社会弱势群体有一个基本相同的界定，即认为社会弱势群体是由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会，而在社会上处于不利地位的社会成员的集合，是指在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体。

在国内，学者们根据自己的研究，从不同的角度对弱势群体进行了界定。

1．经济学角度。以经济学角度研究弱势群体的理论,大致可以概括为“资源配置匮乏说”。该理论认为整个社会资源的总体配置的不均衡不仅是社会弱势群体产生的原因，也是其产生的结果；并且“弱势群体在社会资源的配置上不仅体现为经济利益的贫困性，也包括权力、信息、能力等诸方面的劣势与匮缺”。持这种观点的学者将经济因素视为弱势群体共性中最本质性的因素。“弱势群体”概念与“贫困人口”概念之间虽然不能完全划等号，但至少应该是高度重叠的。

2．社会学角度。以社会学角度研究弱势群体的理论,大致可以概括为“功能脆弱论”。该理论从社会弱势群体的功能角度切入，认为“脆弱群体是在遇到社会问题的冲击时自身缺乏应变能力而易于遭受挫折的群体。”郑杭生、李迎生认为，弱势群体是指那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。张敏杰认为，弱势群体是指由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难以像正常人那样去化解社会问题造成的压力，导致其陷入困境、处于不利社会地位的人群或阶层。

3．政治学角度。在政治意义上，弱势群体的弱势体现为无法参与、影响政策的制定，有时却成为某些政策的受害者，没有自己的声音，成为沉默的一群。刘书林认为，“弱势”并不是指人主观方面的条件有什么低下或缺陷，而是指在权力和权利方面、发展的机遇方面、生活的物质条件方面不具有任何优势的人们。

4。跨学科角度。以跨学科角度研究弱势群体的理论,大致可以概括为“综合说”。持这种观点的学者普遍都是从国家、社会、市场三个维度对弱势群体进行界定，即“是否丧失具有市场竞争能力的人力资本，是否难于融人所处地域社会的社会生活、难于与其它群体享有平等的公民权利，是否远离社会权力中心和社会对于社会群体的既定评价”。孙立平指出“弱势”至少有这样三层含义：第一，他们的现实生活是处在一种很不利的状况之中；第二，他们在市场竞争中所处的弱势地位；第三，在社会和政治层面，他们也往往处于弱势的地位。

二．社会契约论中的弱势群体保护

一般认为，比较完整的社会契约理论至迟在古希腊的伊壁鸠鲁那里已经出现，经过古罗马和中世纪的发展获得了深化。之后随着罗马法复兴、宗教改革、自然科学大发展和启蒙思潮等一系列运动以及契约现象在社会生活中的普及，得到了迅猛发展。霍布斯、洛克和卢梭等人更将其发展成盛极一时的政治思潮。但其后经萨维尼、休谟和边沁以及黑格尔、马克思等人的批判，一度又退出了西方政治思潮及实践的前沿。直到罗尔斯以一部《正义论》复兴了古老的社会契约思想，社会契约理论的生命力被现代化的元素重新激活。社会契约之所以能够在历经猛烈批判之后不死和长期沉寂之后新生，根本原因乃在于其正义的向度与人本精神被人民深度认肯和广泛欢迎。

罗尔斯的一生都致力于社会的正义事业，他的理论是选择确立指导社会基本结构设计的根本正义原则。他的正义原则包括两个部分：“第一个原则：每个人对所有人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都有一种平等的权利。第二个原则：社会和经济的不平等应当这样安排，使它们(1)被合理地期望适合于每一个人的利益，(2)依系于地位和职位向所有的人开放，即差别原则和机会均等原则。”第二个原则在优先适用第一个原则的前提下适用。

罗尔斯的贡献是提出了与以往完全不同的“公平的机会均等”思想。罗尔斯对机会平等提供了两种解释：一种是“前途的平等”(careersareopentotalents)，一种是作为公平机会的平等(equalityoffairopportunity)。罗尔斯认为单纯的前途平等，是一种形式的机会平等，资源和手段的最初分配总是受到自然和社会偶然因素的强烈影响。因此罗尔斯转向公平的机会平等。各种地位不仅要在一种形式的意义上开放，而且应使所有人都有平等的机会达到它们。“在社会的所有部分，对每个具有相似动机和禀赋的人来说，都应当有大致平等的教育和成就前景。那些具有同样能力和志向的人的期望，不应当受到他们的社会出身的影响。”“具体说，按照这一原则，就有必要通过比方说教育方面的立法，实施一种免费的义务教育或补助金制度，使贫民中有才能的儿童得到和富人中同等才能的儿童大致同样的教育，使他们不致因家境窘迫而失去受教育的机会，从而失去以后达到他们凭最初天赋本来可以达到的地位和职务。在这方面对机会平等所需的社会条件的保障，还可以见之于高额累进税制、遗产税等防止产业和财富过度积聚的法律和政策。”罗尔斯的理论反映了一种对最少受惠者的偏爱，一种想通过某种补偿或再分配使一个社会的所有成员都处于一种平等地位的愿望。罗尔斯认为道德人格能力是获得平等正义权利的一个充分条件，尽管一些个人可能具有参差不齐的正义感能力，这一事实也不是剥夺具有较低能力的人享受充分正义保护的权利的理由。只要能达到某种最低程度，一个人就有权获得同其他人同等的平等自由。罗尔斯通过将平等的基础置于自然特性之上，使作为公平的正义具有了自然权利理论的特征，从而为弱者的保护提供了一种强有力的证成。

社会契约正义原则之所以要向弱势群体倾斜，这首先是建立社会合作体系的需要。每个人的福利都依靠着一个社会合作体系，如果“我们生活在一个当我们遇到困难时就可能指望其他人帮助的社会中，这样一种公开知识本身对社会合作就具有一种很大的价值”。向弱势群体倾斜的另一个立论依据是人之为人的尊严。人本身就是目的，弱势群体的幸福从道德上说与强势群体的幸福是同等重要的，每个人都应有平等的权利分享基本利益以实现其自尊。

立约者不会为了其他的善而宁愿舍弃“保证最少收益者”之自由与物质财富的原则的更为深刻的原因是：在无知之幕下让人们来决定什么是对自己是最好的与让他们来决定什么对每一个受到公平对待的人是最好的，其结果是一样的。为了选择那些可以增进我个人利益的原则，我必须让自己站在社会中每一个人的立场上，因为我最终有可能成为他们中的任何一个，故而保护少数人的利益是社会契约得以实现的潜在前提性条件。当他考虑最大程度争取自己的利益时，就必定希望从最少地享受基本善的那些人的角度来思考这个问题，这是一个利人而利己的选择。因此在社会政策的制定中，差别的存在不仅不应建立在对社会中处于最不利地位的人的损害上，而且应建立在能给他们最大好处上。

社会契约所关涉的安全、自由、机会、财产和尊严等一切基本善须以平等、互惠的方式实现。“立约建国”须平等惠及包括弱势群体在内的全体人民和每一个立约者；每一个立约者都是社会契约之目的性主体，不能使一部分人成为工具性客体；给予最少受惠者特殊关怀以真正实现平等的自由。

三．公共政策制定中的弱势群体考量

公共政策的本质属性决定了公共政策必然以社会公正作为自己的价值诉求，因此，政府必须通过公共政策调整，关注并解决弱势群体问题，实现社会富裕文明，保证社会公平公正。笔者基于社会契约论的视角，提出了我国公共政策制定中弱势群体保护的两大原则及其对应措施。

(一)根据罗尔斯正义原则之一，制定有利于激发弱势群体潜能的公共政策。

罗尔斯正义原则中优先适用的第一个原则是：每个人对所有人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都有一种平等的权利。这一原则适用于公民的基本权利，应人人平等，不容许有任何差别。我国弱势群体的独特特征决定了他们尤其需要这一原则的支持。

孙立平指出，“弱势群体”并不“弱”。……目前中国弱势群体形成有一个非常独特的背景，这就是经济转型。……他们成为社会弱势群体的一员，与其说是由于自己的原因，不如说是由于社会的原因。就其中的一些人来说，他们本身并不具有弱势的特征，相反，其中的一些人可能具有很好的专业技能，但由于整个行业的衰落，他们也沦落到失业者的行列。至于并不“弱”的他们为什么会成为“弱势群体”，我们应该更多的从社会的制度构架与政策实施中寻找原因，应该更多的认识到他们基本权利的缺位以及所受到的不平等对待，而不是一味的强调他们本身的弱势特征。

有学者提出了我国产生弱势群体的五种制度性原因：经济体制的变迁、收入分配渠道的多元化以及分配制度的不规范、僵化的户籍制度及其配套的一系列体制、我国特殊国情下的就业制度、对低收人群体的援助保障制度不完善。据此，笔者认为应该重新考量公共政策制定中的弱势群体，积极制定有利于激发弱势群体潜能的公共政策，具体如下：

1．逐步消除经济体制改革过程中存在的“双轨制”现象。“双轨制”现象带来了制度生存和政策形成的不平衡、不规范、不连续，为不法分子提供了寻租的机会，为政府部门谋取私利提供了条件。一些机关、单位和垄断性行业，利用手中的权力，扩大部门和行业之间的收入差距，加剧了与弱势群体的差距。解决这种“双轨制”现象需要我们对于改革过程中存在的问题进行反思：一方面，改革到了对于改革过程中一些不合法、不合理的现象进行纠正的时候了；另一方面，在原有经济体制下为国家作出过大量贡献的人员由于历史原因，我们没有实现原有体制的权益保障的承诺，他们的权益仍然需要政策来作保障。

2．在宏观经济政策方面，要特别关注弱势群体的就业问题。弱势群体的出现并不可怕，可怕的是这些人虽然有劳动能力却无力摆脱或找不到路径去摆脱现有的弱势地位。现有的就业制度在一定程度上阻碍了弱势群体摆脱现状，使得整个社会的就业能力无法实现质的飞跃。“所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的种种不平等的分配合乎每一个的利益。”排斥弱势群体公平就业的机会和自由是不正义的，这种不正义必然影响社会的和谐。因此，在我国社会转型时期，应切实将扩大就业、降低失业率作为最基本的政策目标，千方百计扩大就业机会。

3．要健立合理的税收制度，重视政策创新。公共政策的实质是“对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实”。对高收入者增税和对低收入者转移支付等手段实施再分配，是缓解收入差距的基本手段，也是政府的基本责任。具体而言要做到：(1)要建立重点纳税人档案制；(2)要完善税种体系，促进个人转移支付制度的建立和健全；(3)要严厉打击取缔非法收入；(4)实行负所得税方案。

4．改变政府对于获取信息的现有政策，以政策支持提高弱势群体的信息接受程度。在市场经济条件下，一个人比另一个人更聪明、更有竞争力的表现是看他是否更多或更早地掌握信息。在政府控制和推动下，城市媒体竞争已达到白热化的程度，信息高速公路已经建立。而在广大的农村，农民接受信息的渠道极为狭窄，接受到的信息也大大滞后。在这种环境下生长的农民，进入城市后，难以具备城市生存所需的基本技能，而城市政府又难以或不愿以政策支持来提高他们的信息接受程度。这些农民工在城市中生存，明显地处于生存中的弱势地位。如果得不到城市政府再教育的支持和政策帮助，将会有越来越多的人被城市所抛弃，多年在城市务工的老年农民工被迫返乡就是例证。

(二)根据罗尔斯正义原则之二，制定有利于保护弱势群体利益的公共政策。

罗尔斯正义原则中的第二个原则是：社会和经济的不平等应当这样安排，使它们(1)被合理地期望适合于每一个人的利益，(2)依系于地位和职位向所有的人开放，即差别原则和机会均等原则。罗尔斯的“公平的机会均等”理论反映了一种对最少受惠者的偏爱，一种想通过某种补偿或再分配使一个社会的所有成员都处于一种平等地位的愿望。罗尔斯通过将平等的基础置于自然特性之上，使作为公平的正义具有了自然权利理论的特征，从而为弱者的保护提供了一种强有力的证成。

“在市场经济体制下，即使建立了一整套有关公平竞争的法规和政策，也会有部分社会成员由于受其本身各类条件的限制，经常处于不利的竞争地位，比如有些妇女、未成年人、老人、残疾人等等，尽管有了专门保护这类人权利的法规，但凭其自身的能力去实现其权利的手段却不具备。”既然弱势群体的存在具有必然性和普遍性，那我们的公共政策的制定必须考虑到对弱势群体利益的有效保护。正如美国著名学者路易斯•亨金在《权利的时代》中指出：“我们的时代是权利的时代。人权是我们时代的观念，是已经得到普遍接受的唯一的政治与道德观念。”人权是“一切人基本上都平等拥有的根本的重要的道德权利，它们都是无条件的，无可更改的”。可见，人权具有道德权利的性质，是个应然性的概念，人权理念是保护社会弱势群体的价值基础，社会弱势群体具有基于人权过体面生活、被平等对待的权利。

据此，笔者认为应该继续加大公共政策制定中对于弱势群体的保护力度，积极制定有利于保护弱势群体利益的公共政策，具体如下：

1．确立符合时代要求的支持弱势群体的政策理念。如何看待弱势群体就是一个根本性的问题。我国传统文化中有帮困助弱者的内容，但是实际上它并未成为我国的主流文化。在我国的社会生活中，对弱者的救助一般发生于有较亲密关系的人员之间，它属于私德的组成部分，而在公共领域对弱者的救助是无力的，对弱者的鄙视、嘲弄、排斥在我们的社会中是常见的。要解决弱势群体的问题，必须由政府、社会和民众三方面共同出力，发展慈善事业，调动群众的爱心和扶贫济困的力量，在全社会形成关心弱势群体的良好氛围。

2．加快建立完善社会保障和福利体系。人人拥有享受社会保障和福利的权利，是社会公共政策的价值观，并且在大多数福利国家的立法中得到确认。我国社会保障和福利体系先天不足，后天失调，需要花大力气进行完善。国家应建设整合的社会保障制度，在福利体系上下功夫，形成完善的社会政策与社会服务体系。通过立法采取强制手段适当调整国民收入的再次分配，对基本生活有困难的社会成员给予帮助。要使全体人民普遍受益，满足社会成员基本的物质需求和精神需求，降低改革的社会成本，减缓阻力，充分发挥社会保障和福利体系“社会稳定器”的作用。

3．建立健全弱势群体的政策诉求表达机制。改革开放以来，中国的社会阶层日益分化，社会利益趋于多元化，导致各利益群体摩擦凸现。弱势群体往往由于遭到主流社会的排斥，在公共政策制定中影响力越来越小，于是形成恶性循环。因此，这就要求我们要建立健全反映弱势群体利益要求的、渠道畅通、机构健全、结构完善的政治参与和利益表达机制，使他们的愿望能够通过正常渠道及时表达出来，从而使社会公共秩序得到有效的维护。

4．提高政策的执行能力。加强对弱势群体的政策支持也需要政策执行者有较高的能力。在行政科层惯性的影响下，一些社会政策执行者对弱势群体的管理活动有余，而服务意识不足。弱势群体的需要是多方面的，行政人员的机械的、以管理为目的的服务虽然也执行了政策，但是却缺乏人性化的关怀。面向弱势群体的社会政策应该弥补这种缺憾，这要求政策执行者除了具有行政和管理的知识和能力外，还应该具有为弱势群体服务的价值观和知识，努力帮助弱势群体改变被动处境，维护社会发展的良好秩序，最终确保公共政策执行的有序有效推进。

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