民间组织建设问题研究

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[内容提要]我国民间组织作为一种新兴社会组织，在市场经济条件下发展迅速，但大多数民间组织自律机制不够健全，政府的法律法规监督体系也不完备，影响了民间组织的健康发展。本文结合民间组织发展的现状，对民间组织在开展活动方面存在的问题进行深入分析，并从理论和实践结合的角度提出我国民间组织逐步向法制化、规范化方向发展的相应对策。

[关键词]法律监督民间组织自律

随着我国市场经济体制的逐步建立完善，“小政府、大社会”格局的逐步形成，以及我国加入世贸组织后与世界经济的迅速接轨，对外开放力度空前加大，国际间的交往日益增多，对外贸易日趋活跃，这就为民间组织提供了更为广阔的活动平台和发展空间，民间组织的作用将更加突现，发展民间组织的推动力也必将空前加大。同时一些国外民间组织已开始将触角渗透到我国相关行业部门和地区，与我国行业组织争夺市场，夺取阵地，这既给我国民间组织带来了竞争压力，又激发了我国民间组织迎接挑战的活力和斗志，增强了我国民间组织生存与发展的紧迫感和责任感，民间组织的自律问题也越来越受到关注。我国目前关于民间组织自律还没有统一的定义。根据国外民间组织发展的经验和国内民间组织发展现状，笔者认为，广义的民间组织自律是指在法律法规框架下，民间组织围绕章程，制定系统的制度和规则，建立相互制约的运行机制，以指导约束内部的行为，实现自我组织、自我管理，保证其健康发展。狭义的民间组织自律指领导层成员之间的监督约束。广义的民间组织自律不仅包括民间组织领导层成员之间的自我约束和监督，还包括内设机构和会员的自我约束和相互监督制约，如行业自律，即在遵守现行法律法规的基础上，制定并实施行业自律规则，实现会员之间相互监督和约束，以维护各自的利益和行业整体利益。我国民间组织作为一种新兴社会组织，在市场经济条件下发展迅速，但大多数民间组织自律机制不够健全，政府的法律法规监督体系也不完备，影响了民间组织的健康发展。

一、民间组织在开展活动方面存在的问题及原因分析

民间组织作为市场经济发展的产物，在近几年的快速发展中，发挥了积极作用，但也存在一些不容忽视的问题，如组织内部腐败、行内恶性竞争等等。有些民间组织尽管意识到自律的重要性，但感到力不从心，尚没有实际行动；在已开展自律的组织中，大多只停留在文字上，缺乏实际的约束力；有些民间组织在自律方面取得一些效果，但也主要表现在组织内部上，且约束力极为有限，难以有较大的社会影响。究其原因，主要有以下几个方面：

（一）民间组织遵纪守法意识不强，有法不依、无法可依现象较为普遍。一些民间组织，不遵守国家法律规定，擅自开展违法违规或违反章程规定的活动，扰乱了经济和社会秩序，也影响了民间组织的健康发展。另外，我国关于民间组织的法律法规还不健全。目前只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》和民政部与其他部门联合下发的规范性文件等，总体上层次不高，数量少，不配套，可操作性不强，还没有专门的、全面的、严谨的关于民间组织管理的《民间组织法》，使得民间组织的设立、性质、地位、作用及职能等没有完全明确、规范，缺乏行业自律环境。同时在人员编制、职称、评定、医疗保险、养老保险、税收减免等方面也没有相配套的法规与政策，使多数民间组织的队伍不稳定，人员和知识结构老化，缺少应有的活力与作用。

（二）内部制度不完善，尚未实现自我治理。由于当前中国社会正处于转型阶段，对民间组织的理解相对滞后，鼓励和维系民间组织健康发展的行为规范和社会机制尚未形成。有些民间组织规章制度不完善，组织机构不健全，或虽有制度，比如会员代表大会、理事会制度等，但由于专职人员过少、财力不足等原因，都不能有效落实；有些民间组织缺少主动性、创造性的工作精神和服务意识，往往行政依附性强，等、靠、要思想严重，致使没有成文章程，只有不规范的口头规定；有些虽有章程，但不能独立实施，组织功能、协调功能都与市场经济和国际惯例的要求相差甚远，自我治理只能停留在口号上。

（三）问责与绩效评估体系未形成。在社会转型变革时期，民间组织作为社会发展中不可缺少的部分，具有动员公众积极参与等社会功能和公正透明、高效率等特性。而实际上，民间组织存在于现实社会中，并非一片净土，可以说，在民间组织产生、发展的同时，即包含民间组织内在固有的不足。一方面民间组织无法形成规范和统一的问责机制。民间组织有着大量的来自社会的捐赠、资助，但因为管理不规范，自我约束不够，出现了腐败等违法违规行为。另一方面民间组织没有形成合理的绩效评估机制。事实上，我国民间组织发展的历史不长，从决策机制上预防腐败还未提上日程，组织及个人由于争名夺利出现的“形象工程”、“政绩工程”，往往导致了一些腐败行为。对此，中国民间组织促进会理事长黄浩明认为，非营利组织（NGO）缺乏企业所具有的三种责任机制：即个人利益的存在，提高效率的竞争机制和显示企业最终业绩的晴雨表--利润。因此，低效率和腐败在所难免。

（四）官办色彩过浓的“准政府”性民间组织依然存在，民间组织失去了其独立发展的条件。有些民间组织无论是从章程的制定、高层人事权、日常决策权，还是内部运行机制、激励机制、监督机制等方面，都缺乏相应的独立性。许多民间组织由政府部门牵头发起，负责人一般由本系统主要领导人担任，工作人员也是所属机关的干部，行政干扰较大，在人、财、物上都没有自主权，在工作和开展活动中也没有自主权，这种过分的依赖性，限制了民间组织日常工作的开展，失去了民间组织作为非政府社会进步力量的民间代表性，脱离社会土壤，延缓了自律机制的形成，对社会进步的积极作用大打折扣。

（五）民主政治建设不到位，家长制现象较为突出。我国目前的民间组织大多数民主建设比较薄弱。具体表现为以下几个方面：首先，民间组织内部缺乏民主管理机制，领导人包括会长、理事长、秘书长等一般由主管单位提名，民主选举只是走走形式。理事长形同虚设，许多理事既不参与组织的日常事务管理，也不参与重大事务的决策，这完全违背了组建组织的初衷。章程中规定的会员权利和义务只是“官样文章”，没有实际意义。其次，民间组织受政府管理模式的影响，容易造成高度集权，家长制现象较为突出，许多事情领导者一人“说了算”，重大事项并不召开会员大会或会员代表大会表决。笔者认为，原因一是机构设置不合理，大量的民间组织缺乏民主决策机制和制度保证；二是领导者思想意识没有转变，有相当多民间组织的领导来自于业务主管部门的任命，“官念”还没有完全转变，在工作理念上，还没有实现以管理为主到以服务为主的转换，更谈不上全面履行服务。

（六）缺乏自觉接受监督意识，公开、透明度不够。大多数民间组织的社会事务不公开，无法衡量其社会效益；民间组织的章程中明确规定必须开展各项服务，但不少民间组织工作不到位，且缺乏监督约束；有些民间组织内部管理不公开，财务制度不完善，不做年度财务审计报告或者虽然做年度审计财务报告，但无严格审计，透明度不高。原因在于：一是缺乏道德和制度上的约束；二是有些为本单位“小金库”创收而设立的民间组织，行政干扰较大，甚至没有独立的财务帐户，单位与民间组织有的经费收支合二为一，财务管理不独立、不透明。

二、民间组织法制化、制度化建设的对策

（一）建立健全法律法规体系，营造良好的外部社会环境。

民间组织作为市场经济发展的必然产物，其发展离不开相关法律法规的支持。民政部李学举部长指出，民间组织的自律必须与较为宽松的法律和社会环境相适应，与本国的道德、文化传统、伦理观念相结合。一般而言，任何自律规范的制定都必须在现有法律的框架内进行，自律条款既不能取代政府法规，也不能违背政府法规。作为一个合法的民间组织，必须遵守当地政府的所有适用法规。制定组织的近期发展目标和长远发展规划，必须以国家的法律法规为依据，做到“遵纪守法”。从国际民间组织自律的经验可知，越是法制健全、发育健康的国家和地区，自律越有效。芬兰行业自律组织的自主性表现在它依据有关法律法规，自主地享有应有的权利，开展各种与其宗旨相适应的事业活动，任何组织和个人都不能超越权限而凌驾于其上。日本通过《旅行业法》赋予旅行业协会一定的管理职能，从而使其自律、协调和监督功能得以充分发挥的经验值得我们借鉴。依法明确政府与行业自律组织之间的职责分工，是行业自律组织高效而有序运作的关键。从某种程度上说法律维护自律者尊严，法律促使民间组织自律。因此，我国必须健全民间组织法律法规体系，抓紧制定民间组织法、民间组织行为规范等，赋予民间组织一定的权威，使民间组织的管理逐步走向法制化、制度化、规范化。

（二）在现行法律法规框架下，完善组织章程和机构，建立健全内部制度。

邓小平早就指出了制度建设的重要意义，认为“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”民间组织必须建立和完善自己的一整套制度体系，形成自律机制，用严格、规范的制度保证各项工作的健康运行。从民间组织的实践效果看，凡是活动正常，社会效益明显，在当地某一领域举足轻重的民间组织，都是内部制度较为完善的组织。

首先，民间组织依法开展活动，必须完善组织章程和机构。以章程为依据，健全组织机构：如权力机构---会员大会或会员代表大会，执行机构---理事会或董事会，办事机构---秘书处、办公室、财务部、宣传部等。同时，还要在理事会或董事会之外设立监事会，对组织的年度计划、年度财务审计报告和平时的经济活动进行批准、监督。会员单位中的新兴组织，凡是无主管单位的要把工、青、妇组织纳入协会统一管理。具备建立党组织条件的，应当建立党的基层组织，自觉接受党组织的教育、引导和监督等活动。其次，民间组织依法开展活动，必须以章程为核心，建立健全各项内部制度。

第一，以有关法律法规为依据，建立民主决策制度。克服行政化倾向，举办民主化民间组织，充分发挥会员代表大会、理事会、常务理事会的作用，以民主协商、协调、公开公正的方式处理内部事务。在行业组织工作带头人的选举上，要严格执行民主办会的原则，让会员自己选举本行业有威信、有知识、善管理、又热心组织工作的同志担任领导职务，从而带出一支高素质的工作队伍。强化办事机构，充分发挥秘书处的参谋作用，形成民主决策程序，建立健全会议制度和通报制度，鼓励成员参与决策并对组织的各项活动监督，重大决策召开会员大会或会员代表大会，由理事会（或常务理事会）决定，避免个人或少数人说了算，遏制违法违规行为的发生。理事会中要扩大执业人员的比重，完善理事会的议事规则，发挥理事会对组织重大问题的决策功能。

第二，以有关法律法规为依据，加强资格管理，实施资质认证制，对会员进行资格审查。资格管理是一项基础性和持久性的工作，它在依法开展活动方面所占的位置和所起的作用都非常重要。实施好准入和退出制度，有利于保证会员的质量、维护民间组织的纯洁性，树立其良好的外部形象。《社会团体登记管理条例》明确规定：国家机关不可以单独组成或作为单位会员参加社团。因为我国的国家机关是一类特殊的社会组织，其性质、地位和职责是由法律、法规规定的。除了履行法律、法规规定的职责外，国家机关不应当再有其他的利益和目的，没有必要作为单位会员。另一方面，国家机关如果参加社团，势必造成政社不分、职责不清、职能混淆等问题，影响社团的健康发展。中国共产党是我们国家的执政党，是领导我国社会主义现代化建设事业的核心力量。党的唯一宗旨是全心全意为人民服务，因此，党的各级组织及其工作部门不能以自己的名义参加社团。

第三，以有关法律法规为依据，建立健全相应的行规行约，加强同业约束。以维护行业的竞争秩序、确保公平竞争为出发点，加强自律，特别是要建立会议、管理、服务、监督等方面的自律制度，做到以制度规章管人管事管行业。将行业规则与世贸规则接轨，从本行业的发展大计出发，制定成员共同遵守的行为规范，并根据外部环境的变化，及时调整一些具体的规定，这是保证民间组织依法运作的必要条件。

第四，以有关法律法规为依据，根据行业特点，制定从业人员的行为准则和职业道德规范。各行各业都应有与本行业的社会地位、功能、权利和义务相一致的行为准则和道德规范，每个从业者必须遵守、奉行。特别要制定主要负责人行为规范，对相关人员加以约束，使其自觉遵纪守法，自觉代表整体利益，充分发挥好“领头雁”作用，引导民间组织向法制化迈进。

第五，以有关法律法规为依据，完善财务管理制度。财务制度的透明度是树立民间组织社会公信度的基础，如果没有严格、透明的财务制度，民间组织的廉洁性就无法得到制度上的保证。各民间组织要严格执行财务会计制度，做到收支规范、帐目清楚。收取会费和各项服务性费用要坚持标准合理、公开的原则，并如实开具票据。民间组织的经费及按照国家规定取得的合法收入，应主要用于其章程规定的业务活动，接受的捐赠、资助要严格按照与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。应有专人负责财务，制定财务报告，并以适当方式向会员、社会公布有关情况，保证公民及政府的知情权和监督权的实现。同时，根据国际惯例，非营利组织（NGO）的财务必须接受有关部门的审计。

（三）在现行法律法规框架下，把奖惩、考核、竞争和诚信有机结合起来，构筑系统科学的运行机制。

首先，把奖惩、考核机制作为促进民间组织依法开展活动的有效手段。建立组织内部通报批评制度和年末评比制度，促进人员自律。

根据章程、自律公约等，监督检查会员行为，对执行情况进行经常性检查，把检查与奖惩结合起来。笔者认为，对优秀人员进行奖励，一方面可以提高公众关于该行业对社会贡献的认识；另一方面鼓励更多的业内人士取得相似的业绩。与此同时，对违规会员进行处罚，包括取消资格、降级降誉，以鼓励和鞭策会员之间相互监督、互相制约，维护法律法规以及规章制度的严肃性、权威性。

其次，建立激励机制，制定竞争规则，提高民间组织服务效率和服务质量。激励机制的基本内容包括服务效率、服务质量、管理水平、工作业绩等，竞争规则是指绩效评估、公信度调查、奖惩标准等。

竞争是社会发展的基本动力，民间组织的健康发展和作用的充分发挥，只有在有序的竞争中才能完全实现，竞争的目的是促进民间组织持续不断的改进管理水平和服务质量。激励机制是社会的褒奖和激励，即社会根据经济运行的需要，建立有关的社会资源分配制度和程序，按行业组织的工作业绩进行资源分配，如满足人财物需求、荣誉鼓励和相关的政策保护等。

再次，加强诚信建设，建立诚信记录和评估制度。诚信建设的好坏是民间组织遵纪守法的必要反映，也是自律工作的自然延伸。加强组织的诚信建设，促使会员普遍树立“诚信、守法、敬业、自律”和“承诺是金”的理念，营造诚信守约的氛围，建立诚信档案，接受社会查询。实施评估制度，确定评估依据和标准，定期进行评估，以适应社会和工作的变化，增强应变能力，提高服务质量和工作绩效。

当前，重点要加强公益性强、服务面广、社会影响大的民间组织的信用建设，特别是行业协会、农村专业经济协会和教育、卫生、劳动类等民办非企业单位。行业协会和农村专业经济协会，特别是中介机构行业协会，要制定本行业自律规范和惩戒规则，做好自律管理和监督，充分发挥行业自律作用，反对行业不正当竞争，维护行业整体利益，在提高行业协会自身信用度的同时，提高行业的整体信用度。教育、卫生、劳动等领域的民办非企业单位应信奉质量第一、信誉至上的宗旨，树立品牌意识，实施品牌战略，以追求社会效益最大化为目标，向社会提供专业化、高品质、低报酬服务，坚决杜绝不实广告、空头承诺和劣质服务等信用缺失现象。

（四）在现行法律法规框架下，正确处理自律与他律的关系，构筑全方位的监督体系。

唯物辩证法认为，在事物发展过程中，内因是根本，起主要作用，外因是条件，要通过内因起作用。自律是民间组织自我约束的行为，是实现他律的广泛的基础，又包含着民间组织体现自身形象的更高要求。中国青年基金会之所以主动动员并接受来自外部社会公众的监督，在一定程度上还是源于自律机制的要求。他律对自律具有促进作用。他律是外部力量对民间组织的监督和控制，当经常化、严密化的外力约束下的行为产生惯性并最终成为行为主体的“下意识”时，他律就转化为自律，自律和他律也就实现了有机统一。自律和他律的辩证统一，是社会主义市场经济和民间组织健康发展的重要保证。自律的形成是自律和他律之复杂的辩证过程，自律需要政府、企业、全社会的共同参与。在加强自律建设的同时，在现有法律法规的基础上，建立起对民间组织进行外部监督的体系，将政府监督、司法监督、舆论监督、社会公众监督结合起来，建立公安、安全、民政、银行、技术监督等部门的整体联动机制。设立专门机构，接受有关查询和投诉。社会各界的投诉是从另一个角度对民间组织的发展提供动力。正确、积极的处理投诉，可以加深社会各界对组织的认识，树立组织在人们心目中的良好形象，同时也可促进从业者提高工作效率和服务质量。自律与他律配合得当，可以良性互动，相得益彰。一般而言，自律能力愈强，他律的层次和水平就愈高，依法开展活动就愈深入，市场发挥作用的空间就愈大。

目前，对于民间组织发展中存在的问题，各级相关行政部门已经有一定的认识，但是，如何很好地解决这些问题，是一项艰巨而复杂的工作。建立健全相关法律法规，坚持自律与他律的结合，是促进我国民间组织健康发展的重要保障。