新时期社区工作发展研究

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[论文摘要]文章根据社区工作中存在的一些不和谐因素，围绕构建和谐社区这个核心，从创新社区管理体制、转变工作观念、深化社区建设内容等方面对新时期社区工作的发展思路进行了探索。文章认为目前我国社区工作中还存在街道与社区居委会、居民与社区干部、“单位人”居民与社区、社区单位与社区等方面的不和谐，主张从完善法制、规范和完善居站分设模式、建立社区单位利益社区化机制等方面创新社区管理体制；从对街道负责转向对居民负责服务孤寡残疾转向服务全体居民、从经验式工作转向专业化工作、从依赖输血运转转向自我造血运转、从单项服务转向系统服务等五个方面转变工作观念；从社区决策民主化、社区服务市场化、社区活动多样化和日常化、社区环境整洁化以及社区资源共享等五个方面深化社区建设内容，通过上述思路来促进新时期社区工作的发展，构建和谐社区，为构建和谐社会打下坚实的基础。

[关键词]社区工作和谐社区发展思路

党的十六届四中全会提出要“不断提高构建社会主义和谐社会的能力”，并且首次把和谐社会建设放在同经济建设、政治建设、文化建设并列的突出位置。十六届六中全会又进一步把“推进社区建设，完善基层服务和管理网络”作为构建社会主义和谐社会的一个重要任务提了出来。这对新时期的社区工作提出了新的要求，社区工作要紧紧围绕党在新时期提出的构建和谐社会的新任务，建设和谐社区，促进社区的政治、经济、文化和社会的协调、有序、全面发展。

一、和谐社区与和谐社会的关系

总书记在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上指出，我们所要建设的和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。落实到具体的社区工作实践中，就是和谐社区的构建。

所谓和谐社区，是指社区整体处于协调、匀称、和谐状态，达成了社区内人与人之间，人与环境之间，人与社区组织和各项规章制度、规范的和谐。和谐社区是和谐社会的具体反映，建设和谐社区是在社区层面构建和谐社会的具体行动落实，是新时期社区工作的主要任务。

和谐社会的构建离不开和谐社区的构建。和谐社区是构成和谐社会的基础，社区和谐了，城市、社会就和谐了。因为社区是社会的细胞，是群众重要的活动区域，是党在城市工作的基础，也是各种利益关系相互交织、各种矛盾冲突比较集中的地方。社区已日益成为政府工作和社会事务的重心，也日益成为传递党和政府温暖的桥梁和纽带，日益成为传播先进文化的重要阵地。能不能以优良的服务惠及社区群众，能不能以有效的综合治理确保社区的安全和稳定，能不能以优美的环境促进社区居民与环境的和谐共生，能不能以先进的文化凝聚人心占领社区阵地，能不能以良好的参与机制推动社区民主政治建设，都是对我们社区工作的新考验，也是对我们建设和谐社会能力的新考验。

二、社区工作中的不和谐因素分析

1、街道与社区居委会的关系的不和谐

根据《街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织法》的规定，街道办事处与城市居民委员会的关系是指导与被指导的关系，但在现实工作中，街道办事处与居委会的关系却成了领导与被领导的关系。街道办事处将大量的工作下沉到居委会，并且亲自督促、指挥甚至包揽了居委会干部的任命、考核，居委会由一个群众自治性的组织转变成了街道办事处在社区的“办事处”，失去了居委会“自我管理、自我教育、自我服务”的社区自治功能，加深了社区的行政化趋向。

根据谢建社等人在广州S社区做的调查，在承认社区自治的基础上，57.30%的街道办工作人员认为自己与社区居委会是领导与被领导的关系，显然街道办不愿放弃对居委会高度行政化的管理模式，它期望居委会听从其指挥，完成其指派的任务，成为街道办的附属组织；而65.22%居委会工作人员认为街道办与居委会是指导与被指导的关系。作为群众性自治组织，社区居委会期望实现其合法利益的最大化，进行不受干涉的自主化管理。于是，政府的附属组织角色与群众性自治组织角色之间便发生不可避免的冲突。在访谈中，S社区居委会主任普遍反映，《城市居民委员会组织法》规定“居委会有协助社区政府开展工作的职责”，也列举了大量居委会必须协助承担的行政性任务，由于缺乏细节性约束，街道办等政府部门就有扩张公共权力的法律空间。加之，社区居委会办公人员一般是公开招考、统一编制而来，领的是政府发的工资，用的是政府提供的场地和钱物，所以为“上面”效力就成了理所当然之事。由此可见，社区居委会对上的角色冲突在于：法律约束存在漏洞，街道办在实践中对社区居委会产生错位期望，社区居委会在权力、财力和人力资源等被截取的无奈之下只能固守于错位的角色（谢建社，2005）。

另外，街道对社区经济实体的控制也影响了社区居委会发展社区经济的积极性。在笔者的调查中，社区居委会的主任普遍反映，社区的经济实体，如门面、摊位等社区服务点，其租金以及管理收费，街道要从社区中提取10%到50%不等，地势稍微好一点的，街道索性直接收取租金和管理费，而具体管理工作却由社区居委会承担。所以居委会干部怨声载道，不愿意在发展社区经济上去探索。

2、居民与社区干部之间的不和谐

由于社区干部的收入、任命和评优评先等都取决于街道办事处，所以，很多社区干部的工作取向就以街道办事处的指示为导向，只对上负责，忽略了对居民的责任和感情。所以就出现了街道满意的干部，居民却不满意，居民满意的干部街道又不满意的现象。居民与社区干部之间的隔阂越来越大。社区干部也经常抱怨得不到居民的理解，甚至在有的社区出现居民殴打社区干部的现象，很多社区干部承受不了了来自街道的压力和来自居民的抱怨，出现了心理危机，影响了工作的正常开展。

3、“单位人”居民与社区的断裂

“单位人”居民是指那些有工作单位的社区居民。这些社区居民的归属感不在社区，而在其工作的单位。因为在我国长期的行政管理体制中，人们的政治、经济、文化以及社会生活的利益都是通过其工作单位实现的，每个人都是一个“单位人”。“单位人”对自己的工作单位有强烈的依附性、认同感和归宿感，而对自己的居住地则始终无法形成社区归属感，社区意识薄弱，造成“单位人”居民与社区的断裂。这具体表现在很多有工作的居民不愿意参加社区的事务和活动，认为那是街道和居委会的事，与自己无关。所以很多社区活动都只有一些离退休的老年居民来参加，中青年则很少见。

4、社区单位与社区的不和谐

由于我国条块分割的行政管理体制，很多社区单位分属于不同的“条”，只对自己上一级组织和单位负责，而没有“块”的意识，缺乏社区意识，没有社区归属感，不愿意参加社区的活动和社区事务，有的单位甚至把社区事务当作一个累赘，“资源共享，共驻共建”成了一句口号，而难付诸实践。

三、构建和谐社区的思路分析

（一）创新社区管理体制，构建和谐社区组织基础

1、完善法制，为构建和谐社区提供法律依据

我国现在社区管理工作的法律基础是《街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织法》。前者是年1954年12月31日全国人大常委会第四次会议通过的，距今已经五十多年的历史。五十多年来，随着经济和社会的发展，我国的城市管理体制已经有了很大的变化，城市居民的生活方式也有了很大的改变，所以需要对《街道办事处组织条例》作进一步的修订和完善，重新定位街道办事处的地位、工作内容和运行机制，为社区工作提供一个法律依据。

《城市居民委员会组织法》作为社区工作最直接的一步指导性法律，虽然正在征求意见和修订完善中，但依然需要全国各地根据地方不同的社区经济、文化等特征提出各种修订意见，并以修订完善的《城市居民委员会组织法》为依据修订各地的地方性社区工作组织法规，为新时期的社区工作提供充分的法律依据。

2、规范和完善居站分设模式，探索新型社区管理体制

为了扭转社区居委会的行政化趋势，恢复社区的自治本色，很多地方政府开始探索“居站分设”的社区管理模式，这是社区管理体制上的一大创举。

所谓“居站分设”，就是在社区党组织、社区居委会以外，独立设立社区工作站。社区工作站作为区人民政府及街道办事处在社区的工作机构，其主要职责是：承办政府职能部门在社区开展的各项行政工作。这一体制与传统体制不同的是：让社区居委会摆脱沉重的行政负担，还位于真正的居民自治组织；同时，从居委会剥离出来的行政职能，由社区工作站承担。政府职能部门在社区有了自己的“腿”，从而真正实现党和政府城市管理重心的下移和政府职能转变的要求，使政府理念从“官本位、政府本位、权力本位”转变为“民本位、社会本位、权利本位”，使政府真正成为服务型政府。同时，使社区各个主体组织各司其职，各有其权，各负其责，建立起社区自治管理系统和政府行政管理系统的共生机制，从而共同推进社区建设的发展，为建立和谐社区而努力奋斗（祖玉琴，2006）。

以深圳市为例，2005年2月，深圳市委、市政府在总结自身和其他城市社区建设成功经验的基础上，实施了《深圳市社区建设工作试行办法》，该办法第九条明确规定：“设立社区工作站，在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作，其主要职责是：承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳综治、离退休人员管理等工作，以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事项；积极配合、支持和帮助社区居民委员会依法履行职能，支持社会力量开展便民利民社区服务”。

深圳市在推行“居站分设”管理体制的过程中，对于“居站分设”的具体形式上作了一些有益的探索，分别有下列三种形式：一是分离式，即社区工作站与社区居委会各自单独设立，人员完全分离，不交叉任职；二是交叉式，即社区工作站与社区居委会人员部分交叉任职，如社区工作站站长通过法定程序选为社区居委会主任等；三是重合式，即社区工作站和社区居委会人员完全一致，实行两块牌子，一套人马。这三种形式可以适应不同的社区去应用，但依然需要进一步的探索和完善。

居站分设模式作为社区管理体制的一大创举，既减轻了居委会的行政负担，又理顺了街道与居委会的关系，促进了街道与居委会的和谐发展，同时又可以通过社区工作站这个专业的机构平台，提升社区工作的专业化和职业化水平，促进社区的和谐发展。但居站分设模式作为一个新生事物，尚需要在制度、形式和运行机制等方面作进一步的完善，才能更好地发挥其促进和谐社区建设的作用。

3、建立社区单位利益社区化机制，促进社区单位的社区融合

社区单位不参与社区事务，不利于和谐社区的建设。在促进社区单位参与社区事务的过程中，可以建立一个社区单位利益社区化的机制来促进社区单位参与社区事务。一方面可以通过其上级组织在对下级组织考核的内容中增加社区事务参与程度的考核内容，通过“条”的形式来促进其参与社区事务；另一方面也可以通过税收优惠等政策优惠来吸引社区单位参与社区事务；除此之外，社区还可以吸纳社区单位的人员以“社区工作顾问”的形式进社区工作人员队伍，加强社区与社区单位的联系，从而增进社区单位参与社区事务的积极性，促进社区单位的社区融合。

（二）转变工作观念，构建和谐社区

在新时期的社区工作中，街道和社区居委会的社区工作者要彻底转变工作观念，努力开拓创新，开创社区工作新局面，构建和谐社区。

1、社区工作要从对街道负责转向对居民负责

在以前的工作中，居委会的工作大部分是任务取向的，街道布置什么，居委会就做什么，居委会的工作依赖性强，缺少创新，与居民需求脱节，居民参与不足，工作缺少群众基础；同时，街道揽的过多，负担过重，运转不灵。为此，在以后的工作中，要逐步转变居委会向街道负责的观念，居委会工作要向群众负责为先，以群众需求为导向开展工作。街道要认真落实《街道办事处组织条例》和《城市居委会组织法》，理顺街道与居委会之间的指导和被指导关系，适当简政放权，调动居委会工作积极性和主动性。

2、社区工作要从服务孤寡残疾转向服务全体居民

在以前的社区工作中，社区工作者的目光总是比较集中在社区的孤寡残疾和特困户的身上。各社区内退休老人、孤寡残疾和困难户较多，在未来的几年的社区工作中，为他们提供服务，依然是我们社区工作的重点任务。但是，在构建和谐社区的过程中，社区工作者不仅仅是让这些弱势群体融入到和谐社区中来，对于社区其他的居民，也要让他们融入到和谐社区中来，真正实现社区人与人的和谐。因此，也要加强对他们的服务工作，如环境卫生、健康、文体活动等，让他们也体会到社区工作者为他们提供的服务，进而对社区工作给予理解和支持。

3、社区工作要从经验式工作转向专业化工作

基于诸多的因素，大部分的社区工作者都是从社会上招聘而来，没有接受过专业的教育和训练，其专业化程度都不是很高，许多社区工作者是凭经验而开展工作的，因经验不一样，其开展社区工作的动机、思路和方法也不一样，社区工作者队伍参差不齐，工作成效大相径庭。因此在未来的社区工作中，要加强社区工作者的专业化培训，通过集中受训、经验座谈会、考察先进社区等多种形式，让培训常规化、制度化，努力塑造一支先进的专业化社区工作者队伍，提高社区工作的效率。在有条件的社区可以探索专业化的社区工作站的工作模式，逐步建立社区工作者职业资格认证制度，让社区工作者持证上岗，促进社区工作专业化和职业化。

4、社区工作要从依赖输血运转转向自我造血运转

根据社区工作的相关文件和政策的规定，社区居委会的办公经费和工作人员工资是由政府财政支出的。可是居委会的很多工作光依赖政府这点资金是不够的，于是许多居委会便等着政府给钱，政府给多少钱就办多少事，纯粹依赖政府输血运转，极度影响了工作人员的工作积极性。因此，在未来的社区工作中，社区居委会要因地制宜，大胆开拓，寻求融资途径，引进或兴办社区经济实体，既可以增加居委会的办公经费和工作人员的收入，又可以拓宽下岗失业人员的就业渠道。例如，重庆市南岸区的响水路社区把具有一定编织技能的“4050”人员组成“巧手联盟”，生产编织产品，既解决了下岗失业人员的就业问题，又适当增加了社区的收入来源。这些经验都是值得推广的。街道对于社区经办的各类经济实体要给予适当的政策上的扶持和经济上的激励（如适当减轻街道对社区经济实体的收入回扣比例），以激发居委会的创业积极性，努力开源节流，实现居委会的自我造血运转。

5、社区工作要从单项服务转向系统服务

根据心理学家的研究，人们的需求是复杂多样的，因此在社区工作中，人们很难满足于一些单一的服务，所以需要我们社区工作者在为居民提供服务的过程中，要逐步由过去的单项服务转向系统服务。如对特困居民，就不能简单地提供低保救助就完事了，可能还需要根据其独特的情况提供就医、就业、上学或照顾等配套服务。在这些服务的过程中，需要社区工作者分工合作，既要明确各自的职责，又要相互支持彼此的工作，建立一个良好的系统服务平台。

（三）深化社区建设内容，推进和谐社区建设

1、发挥群众智慧，实现社区决策民主化

中国的社区建设有两个原动力，一个是来自政府的自上而下的规划推动力，一个是社区自下而上的需求拉动力。在社区建设的初期，政府的推动力居主导地位，随着居委会规划和建制的完成以及政府机构改革和国有企业改制的不断深化，社区自治的功能将不断加强，居民的参与将是社区建设的主要动力。因此构建和谐社区，推动社会发展，真正的力量还是来自于社区居民。在发动社区居民参与社区建设的过程中，重庆市大渡口区跃进村街道堰兴社区的经验是值得推广的。他们将社区内有知识有文化和愿意为社区出力的居民组织成社区智囊团，为社区的发展出谋划策，有效地提高了社区工作的群众基础，促进了社区工作决策民主化。

除了堰兴社区的经验之外，真正发动群众参与社区建设的积极性，还需要从以下几个方面努力：

第一，构建群众参与的合法平台：尽管现行的居委会制度中，有社区居民代表大会、社区议事协商会议等，但社区的真正事务依然是居委会干部说了算，那些机构行同虚设。所以，要想提高居民参与社区建设的积极性，必须理顺居委会的决策机制，实现社区决策的真正民主化。例如，可以设立社区居民代表大会常委会，社区居民代表大会定期召开，社区居民代表大会常委会作为社区的常设机构，对社区事务进行决策，对社区工作者的工作进行监督，为社区群众参与社区建设提供一个合法的平台；

第二，构建居民参与社区建设的利益平台，将居民利益社区化，把动员居民参与与居民的真实利益联系起来。如，可以根据居民的不同利益需求组建居民活动小组，或者根据年龄、职业、文化程度、居住地等不同的形式组建居民小组，将居民分而治之，小组参与，有效提高居民的参与程度。

第三，实现居民参与的制度化和常规化，即居委会要有明确的规章制度明确不同参与主体的权利和义务，规范其参与内容，细化其参与程序，引导居民多渠道多形式参与社区事务。

2、引入市场机制，实现社区服务市场化

在一些老工业基地社区，很多社区居民收入普遍较低，内生性的社区服务需求不是很旺盛，因此社区服务要走出去，走市场化道路。一方面，要寻求多渠道的融资途径，如集资、争取资助、贷款、出让冠名权等多种方式获取社区服务业发展的资金来源；另一方面，也可以利用剩余劳动力较多的优势，引进或组建一些社区服务实体，如家政服务公司，物业服务公司等，对其它一些社区服务需求旺盛的社区输出社区服务，以对外社区服务养活对内社区服务，克服对内社区服务资金不足、服务质量不高的困难。例如，重庆市九龙坡区西郊三村社区的家政服务公司，就是通过对外服务来弥补了社区服务内需不足的缺陷，实现了社区服务的市场化运作。

3、搭建社区活动平台，实现社区活动多样化和日常化

社区活动是社区工作的有效载体。丰富多彩的社区活动既可以丰富社区居民的文化生活，又可以增强社区的凝聚力，因此，构建和谐社区离不开丰富多样的社区活动。在未来的社区工作中，街道鼓励各社区开展多种形式的社区活动，丰富居民文化生活。一方面，在硬件设施上，修缮和规范社区广场，为社区活动提供足够的活动场地；另一方面，发动社区文艺活动骨干力量，组建多元化的社区文艺活动队伍，使社区活动多样化；另外，促进社区活动的日常化，做到天天有小活动，周周有大活动，不要等到节日才举办活动，充分发挥社区活动丰富居民生活，增强社区凝聚力的功能。

4、修整社区环境，实现社区居住环境绿化和整洁化

针对一些社区住房老化，居住环境较差的问题，今后的社区工作中，要将环境工作当作一个重要工作内容来抓，努力为居民塑造一个良好的居住环境，实现人与环境的和谐，构建真正的和谐社区。

在环境工作中，要作好下列工作：一方面要协调好辖区企业的关系，协助其作好环保生产，作好三废处理工作，减轻对居民生活的污染；另一方面，在老社区继续加强和推广垃圾袋装化及其配套工作，实现垃圾入桶进站，统一处理；除此之外，对社区绿化问题，要积极与园林局、市政局等相关单位和企业协商，科学规划；对社区居民加大宣传力度，可以让社区居民以小组或家庭为单位“领养”绿地，对社区绿地进行家庭化或小组化养护，还群众一个绿色安详的园林式社区，真正实现人与环境的和谐。

5、整合社区资源，实现资源共享和社区共建

构建和谐社区，不仅仅是指社区居民的和谐和人与环境的和谐，还包括了与社区组织的和谐。因此，在社区工作中，不仅要逐步理顺与辖区企业以及其它各类组织的关系，还要理顺与辖区外的各类社会组织的关系，充分整合各类社会资源，要积极引进各类企业和社区服务实体，为社区的发展注入新鲜血液，促进社区的和谐发展。

在整合社区资源的过程中，需要遵守以下几个基本原则：首先是选择性原则，即整合社区资源的过程中，要有选择性地去挖掘和运用社区内外的资源，也就是说，资源要切合社区的需要，而不是盲目地引进和挖掘，否则会成为社区的负担；其次是再生性原则，也就是说要顾及资源或提供资源的单位的承受程度，不要涸泽而渔，杀鸡取卵，使资源枯竭或中断；再次就是诚信原则，对于提供资源的个人或组织，社区要给他们一个交待，可以以工作通讯或报告的形式通报资源的运用情况或运行进展，必要的情况下让资源提供者参与或监督资源运用的进程，让资源提供者放心；最后就是长期联系的原则，可以通过定期或不定期的电话、书信、工作通报、节日问候等形式与资源提供者保持长期的联系，以维持资源的连续性。

总之，和谐社区是构建和谐社会的坚强基石，需要广大社区工作者在实践工作中不断开拓创新，努力实现社区人与人、人与环境、组织与组织的和谐，构建和谐社区，为建设和谐社会打下坚强的基础。

参考文献：

[1]谢建社等，《构建城市和谐社区的路径思考》，中国社会学学会2005年年会学术论文集；

[2]齐芳，《转变工作观念，构建和谐社区》，载于《重庆市社区建设理论研讨会论文选编》，重庆市社区建设工作领导小组办公室编印，2006年4月；

[4]祖玉琴，《创新社区管理体制，夯实和谐社会基础》，载于广东民政信息网，2006年3月。