政府与民间合作互强逻辑选择

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内容提要：改革开放的深化带来了民间组织的“暴发式”增长。一方面，民间组织需要向政府谋求生存和发展的空间；另一方面，政府在社会治理上存在失灵现象，需民间组织发挥拾遗补缺的重要作用。民间组织与政府之间是相互合作的关系，政府为民间组织的发展提供制度保障，而民间组织协助政府解决改革深入阶段所面临的各种经济与社会问题，二者在合作模式下的协同治理中不断得到加强。民间组织是一种自上而下的政府选择行为，近期来看，政府的主导地位不会改变；但从长远来看，民间组织的民间性将逐步得到加强，其自主性和自我管理能力会逐渐增强，与此相应，社会治理的架构也随之由政府对社会的控制走向政府与社会共同实行的民主治理。

关键词：政府民间组织合作治理

改革开放冲击了原有的管理体制，带来了的解体和单位制的萎缩，此时，不管是政府还是社会都需要有新的组织形式来填补制度上的真空，处理社会自由化背后的整合问题。于是，民间组织应运而生，呈现出“暴发式”增长。随着社会主义市场经济体系的日臻完善，社会保障需求的日益增多，民间组织和公民参与社会管理服务的意识逐步增强，民间组织的作用也日益显现。同时，改革开放的深化扩大和市场经济的进一步发展，也为民间组织的蓬勃兴起提供了良好的环境和土壤。据有关部门资料显示，1988年统计的社团有4446个（不含民办非企业单位），至2005年底，全国社团的数量达17.1万个，基金会975个，民办非企业单位14.7万多个，民间组织共计31.97多万个，增长了几十倍。这些民间组织在近十多年里作为“政府的助手”为援助贫困地区建设、扶助弱势群体、关注下岗就业、进行慈善捐助以及推动环境保护、发展民办教育、利益协调、促进社会融合等方面做出了贡献，大大促进我国社会经济的发展。但随着政治经济的发展，尤其是政治民主化程度的进一步提高，民间组织正在从国家中分离出来，并成为社会发展中一股不可忽视的力量。因此，如何协调作为国家权力代表者的政府与民间组织之间的关系，充分发挥各自资源优势共建社会主义和谐社会，具有极其重要的战略意义。

一、政府与民间组织合作的必然性

随着社会主义市场经济的不断深入，社会运作日益复杂化，传统观念下的社会管理与公共服务由政府垄断的模式已经不能适应经济发展与社会进步的需要，并已明显出现失灵现象，而民间组织可以通过自筹资金与自主治理合约等方式达至问题的有效处理，解决一系列社会公共问题，是一种较好的社会利益整合机制；另一方面，民间组织在其合法性、资金来源、保障运行等方面都在很大程度上依赖于政府，摆脱不了体制依赖。所以，政府与民间组织之间必须保持密切合作，二者相互作用，弥补彼此不足，促进共同发展。

1、政府公共治理失灵

目前，我国正处于政府职能转变、社会转型、经济转轨的关键时期，在这个既充满发展机遇、又面临各种社会风险的新的发展时期，单靠政府的行政力量已远远不能满足社会发展的各项需求。其一，我国当前的社会矛盾比较突出地表现为公共需求快速增长和公共服务供给的严重不足。在此情况下，除了通过改革加快建立公共服务型政府，更重要的是必须充分发挥民间组织提供公共服务的重要作用，以更有效地提高公共物品供给的数量和质量，在一定程度上弥补政府失灵和市场失灵。民间组织做的是一种非盈利性的社会自我管理工作，它以社会自我服务为轴心，以人群关系、团体关系为纽带，强调行业精神、团队精神，突出人伦情感、社会关怀，在公共性、技术性、事务性的服务工作方面更具有自身的优势。其二，社会主义市场经济以竞争作为动力机制，竞争的起点就是承认有多个利益主体的存在，竞争的结果必然是在地区之间、行业之间、部门之间造成差别。市场经济越发展，竞争机制越完善，利益主体多元性、利益格局多样性的特征就越突出。而这些利益主体、利益格局之间自然会形成一种新的社会关系，多元化、个性化的差别必然造成矛盾和摩擦。如何及时地协调和化解这些矛盾和摩擦，事关市场经济的秩序、社会政治生活的稳定。很显然，单靠行政力量不可能全面解决日益复杂的利益矛盾。这就需要积极稳妥地发展民间组织，使其成为各个不同社会群体的利益表达、利益协调和利益均衡的重要渠道。在经济领域，民间组织可以作为新型政企关系的沟通桥梁和政府宏观管理、企业微观管理的联系纽带，发挥信息、咨询的优势，推动各自独立的企业更好地进行协作和联合，依照公正、独立的地位，调停企业间的矛盾。在社会政治领域，适应社会主体政治参与、行政参与意识提高的需要，民间组织可以动态反映各种社会主体的利益诉求，及时化解可能出现的矛盾，协助政府决策。在此基础上才能形成社会信任、社会谅解和社会合作，避免社会冲突。第三，为适应社会主义市场经济建设的需要，势必要将一部分政府职能移交社会管理。政府职能社会化管理是一项战略性的设计，既有管理的价值，又有民主的意义。它是精简机构、分流人员、减少开支、提高效能的一条有效途径，同时，它也是政府与社会最终统一的积极走向。政府职能社会化管理也就是政府权力逐渐缩小的过程。当然，这种转变是一个历史的进程，每一个阶段在内容、范围、形式、方法上都有特定的指标。现阶段，政府职能社会化管理的内容主要是指那些与人民群众日常生活直接相关的经济、文化类的社会事务，采用的方式要综合考虑到社会自治已有的基础和社会吸纳管理能力。民间组织是一种自我服务、自我约束的社会自治组织，可以成为承接部分政府管理职能的重要社会载体。

2、民间组织的资源依赖

民间组织的正常运行离不开它所需要各种必要的资源，如人力资源、行政资源、经济资源和社会资源等，但其中最为重要的就是行政资源。从民间组织产生的过程来看，它是一种自上而下的政府选择行为，这就决定了民间组织的发展离不开政府行为。政府作为最高的公共权威，掌握着支配、管理社会的权力。政府通过一定的制度设计规定社会资源的配置方式，并以此从宏观上约束社会主体的活动，从而决定着社会主体与政府之间的关系。我国的社团组织除了从社会和法律获得合法性外，还必须同时取得归口行政单位的认可和被证明“政治上正确”，方可获得合法的身份，所以政治合法性对于民间组织来说是尤其重要的。而且，政府还通过制定法律法规等形式规定了社会团体的具体行为和活动程序，约束着社会团体的行为方式。

1996年7月，中共中央政治局常委会专门研究了民间组织的工作，就民间组织管理的指导思想、管理原则和目标任务作出了一系列重大决策。随后，中共中央、国务院办公厅下发了《关于加强社团和民办非企业单位管理工作的通知》，该通知明确规定业务主管单位负责审查，登记机关负责监督民间组织的活动。1998年10月，国务院又了《民办非企业单位登记管理暂行条例》和修订的《社会团体登记管理条例》。这两个条例对社团和民办非企业单位分别作了界定，规定了对社团、民办非企业单位实行登记管理机关与业务主管单位双重负责的管理体制和分级登记管理体制，同时明确了登记机关与业务主管单位各自的职责；完善了登记条件和登记程序；规范了社团和民办非企业单位的基本行为；明确了对违法行为和非法组织的处罚措施。通过这两个条例可以看出，民间组织的设立和活动必须经过相关行政主管部门的审批与认可。因此，主管部门的审批和认可是现行体制下民间组织产生和发展必不可或缺的行政资源。另外，由于多数民间组织采取挂靠的方式设立，所以其在人员、经费、办公场所等基本资源方面对政府特别是对业务主管单位的依赖程度都比较高，表现出强烈的官办色彩。清华大学的同一项调查表明，中国民间非营利组织中有46.6%是由业务主管部门提供办公场所的，31.9%有自己的专用办公室，8%租赁办公室，1.7%办公场所在领导或成员家中。从兼职人员所占比例来看，清华大学同一项调查表明，只有4.6%的非营利组织没有兼职人员，其余均有兼职人员，人数从1到4人到最多40人以上不等，即使那些没有专职人员的非营利组织也有兼职人员，这反映了许多民间组织与政府混合运作的情形。该项调查还表明，1998年度被调查的非营利组织中政府提供的财政拨款、补贴占到非营利组织收入的49.97%以上，政府提供的项目经费占3.58%，会费收入占21.18%，营业性收入占6.0%。由此可知，民间组织收入严重依赖政府的财政拨款和补贴。

可见，民间组织在开展活动时，越是能够成功地利用政府的力量，就越是容易发展，其中的最有效的方式就是使自身合法化，而脱离政府的支持也必然面临合法性和资金短缺的困境。

二、政府与民间组织互强发展的构建

政府与民间组织在互动合作的过程中，需要为对方的发展提供道路。政府为民间组织的发展和组织能力的提升提供制度支持，民间组织协助政府进行社会公共治理，政府的合法性有所增强。

1、政府方面

首先，废除“双重管理”体制，改革现行登记制度。

现行民间组织“双重管理”的登记管理制度表现为严格的管控型特点。这种管理制度价值取向的合理性在于管理对象的“不成熟性”，其理论逻辑以管理对象的实际“幼稚”为前提。随着管理对象的成长与壮大，这种管理的实际成本也会随之不断加大，逐渐超出相应管理部门支付的最大可能限度，最终导致管理者因无力应对而滑向实际放任的局面。另外，“双重管理”体制是计划经济体制下政府在对社会团体归口管理的实践中形成的一种制度安排，它在本质上将民间组织和政府置于对立的关系上，政府管理民间组织的首要目标是限制其发展并规避可能存在的政治风险。在这种体制下，由于登记注册需要跨越两重门槛，其获得合法性分身的难度很大，大量涌现的民间组织纷纷绕开现行法规转而采取工商注册或不注册。一方面致使现行法规不能有效约束和监督民间组织，另一方面也降低了法律应有的尊严，并形成逆向激励效应，激励了公民不守法的群体行为，而且在实践中还可能产生诸多始料不及的弊端，如阻碍公民结社权的实现，业务主管单位和其所属民间组织相互利用、谋取非法利益、帮助和保护所属民间组织从事非法活动等。

根据世界经验，结合我国人口基数大、民间组织数量众多的实际情况，以及改革开放需要稳定的政治社会环境等因素，我国可以采取以下的管理方式：规定某特定类型和达到一定规模的民间组织必须进行登记，同时对其他民间组织规定自愿登记并予以税收优惠政策。这样，既有利于对民间组织的有效弹性管理，也有利于充分发挥民间组织的自主性和积极性。

其次，建立和完善民间组织的社会监督和自律机制。

当前我国民间组织的监督管理采取一元化的政府监管模式，这种制度设计直接导致了很多民间组织内部组织结构、管理体制、决策程序、财务制度都不健全，财务混乱、经费短缺现象严重，有些甚至利用民间组织身份谋取非法利益等。如若扭转这些现象，其根本出路在于建立政府管理、社会监督和民间组织自律相结合的多元社会调控格局。用法律规范的形式确立民间组织的运作机制，强制性要求民间组织运作的透明度、公开化，并以此为基础建立民间组织与社会公众之间的信任关系，吸收社会资金解决民间组织的经费问题。实际上，西方很多国家之所以一方面民间组织发达，另一方面又较少发生民间组织的违法犯罪现象，其根本原因正在于民间组织与社会之间的良性互动关系，以至于民间组织的各种行为受制于社会力量。例如，在澳大利亚，任何一个社会成员都可以到社团登记机关，查阅他想了解的社团档案资料。如果民间组织的活动开展、财务收支、人员使用情况都高度透明，社会成员的每一笔捐赠随时都能够查阅，公众自然就能够建立对它们的信任，其经费来源当然也就不再成为不可解决的难题；而且组织本身也会自觉遵守运行规则，发挥其应有的作用。

再次，逐步建立、完善民间组织法律体系。

现在，我国民间组织的发展情况显然迫切地需要一套完善的法律体系，将各种类型的民间组织在总体上置于一个统一的、基本的法律框架内。这样的法律体系能够较好地体现宪法所规定的基本原则并使之具体化，同时又对民间组织的发展从总体上做出规范和协调，明确国家利益，表明政府对待民间组织的基本方针、政策，同时对民间组织的分类、登记监管、行政指导、社会监督、税收减免等各个方面做出原则性的法律规定，以便指导各项专门的行政法规。另外，法律体系的重心应该是对民间组织行为的规范和指引，必须明确哪些行为是被禁止的，哪些行为需要接受何种法律限制，哪些行为是法律所倡导的，以及不同违法行为所承受的不同惩罚等清晰的信息。除此之外，法律体系还必须平衡“管理”与“维权”两种价值取向。结社自由是公民的宪法权利，在对民间组织的管理和维护公民的结社自由两者之间，并不必然表现为非此即彼的关系。

最后，建立适应民间组织健康发展的财力和政策保障体系。

民间组织以社会公益事业为使命，但不能凭空发展起来，必须有相应的资源以保障正常运作；因其自身具有不营利性，往往缺乏资金来源，所以民间组织急需国家财政的支持。随着我国适应社会主义市场经济要求的公共财政框架的建立，政府财力的重心开始落脚于社会公共需求和社会保障方面。由于政府单一中心供给模式的有效竞争不足，致使政府供给效率低下，部分公共产品供给不足；所以，在一些公共产品供给方面，政府可以通过向民间组织购买服务的方式满足社会需要。政府投入资金购买民间组织服务，不仅能够激活民间力量，使政府资金得到“放大”或“倍增”效应，形成有效的吸纳社会资源的社会化运作机制，而且还能够提高政府行政效率，降低行政成本。如英国政府每年以政府采购和委托方式向民间组织提供33亿英镑的资金，然后民间组织以此为运作成本进行募捐和市场运作，最终使政府资金得到几倍的放大，于是大大提高了财政资金的使用效率和社会的福利水平。

同时，政府应完善民间组织公共政策支持，专门为民间组织开列税种，出台减免税收政策。对民间组织举办的公益项目，要加大政策扶持力度，如税收优惠、贷款贴息或者低息小额贷款等扶持政策，改变企业甚至外资企业能享受到的优惠政策，而民间组织却享受不到的不正常局面。政府还须出台统一民间组织人事管理、社会保障等相关制度，对公益性、救济性捐赠行为，要制定更加有力的鼓励和推动政策，如对捐赠企业或个人实行减免税等优惠措施。

2、民间组织方面

首先，培育合作精神，树立良好的社会形象。

政府、企业和民间组织是现代社会最基本的构成部分，我国改革开放前，政府是全能的无限政府，政府兴办企业、掌管社会。通过经济体制的改革，政府的经济职能已经和继续分离给企业来承载，在社会改革的进程中，政府的社会职能也需要不断地分离给民间组织来分担。因此，民间组织的主要角色是与政府开展合作、协助政府解决改革深入阶段所面临的各种经济与社会问题，而不是站在政府的对立面与政府争权夺利。我国目前正处于一个体制转轨、社会转型时期，在这个时期尤其适合民间组织功能的充分发挥。因此，民间组织必须创新理念，加强与政府间的合作，积极提供社会公共服务。民间组织通过有效地合作服务争取政府的政策支持，并在社会产生广泛的影响和良好的公信力，以便进一步获取企业的财力支持和社会的道义支持，把良好的声誉转化为无形的资产和实力，从而真正获得生存与发展的空间，成为社会事务的重要承担者。

其次，整合社会资源，弥补政府公共物品供给不足。

我国经济虽然有了巨大发展，但现在正处于并将长期处于社会主义初级阶段，社会生产力还不发达，国家财力仍很有限，政府所能提供的公共物品同城乡居民日益增长的需求之间存在着很大差距。市场经济中，企业是营利性组织，以最小的成本获得最大的产出，是不可能也不愿意从事非营利的公共物品生产；政府提供公共物品的能力总是受到多方因素的制约的，并且，在公共物品的供给上，政府也没有建立有效的激励机制，因此，很容易出现政府力不从心的治理空间的缺位。民间组织作为政府的合作者，必须发挥拾遗补缺的重要作用，积极聚集和整合各种社会资本，充分发挥自身在募集社会资金、动员公众参与、吸引志愿人员、直接面向个人或群体帮助他们解决具体问题与困难等方面形式灵活多样的优点，最大限度地提供政府和市场不能和无效提供的公共物品与公共服务，更好地实现民众的政治利益和经济利益，扩大公民个体利益的实现路径，减少不同利益团体之间的冲突与不和谐。

再次，积极参与利益协调，维护社会稳定。

在利益主体多元化的情况下，政府不可能直接面对单个的个人来解决他们遇到的矛盾和问题。因此，无论是政府和企业之间、还是政府和个人之间，或是企业之间都需要一个相互联系的纽带和沟通的桥梁。民间组织代表着不同社会群体的利益，以其非政府性、非营利性的特点，可以有组织、有秩序地代表不同群体利益、表达不同群体的利益，而且有组织的理性在利益的表达上，其作用远比理性的个人抗争行为要规范、有效得多；另一方面，民间组织由于具有植根于人民群众之中的天然优势，使得它在社会冲突萌芽之初，就能早察觉、早预警、早化解。因此，民间组织须利用其作为“第三方”和一个具有公益性社会组织的特殊地位，积极参与社会管理活动，及时反映社情民意，发挥上情下达的双向沟通渠道作用，通过协商沟通有效而规范地解决各类社会矛盾和问题，协调平衡各种具体利益关系，改善政府与社会之间的关系，化解社会危机可能产生的因素，从而整合各种社会关系，维护社会公平与稳定。

三、余论

当前已有的研究结论往往把民间组织的发展途径归结为回归行政和走向自治这两种截然相反的倾向，并且认为未来的目标设定只能是其中的某一种。而事实上，无论是政府还是民间组织，其发展的目标都是在相互的作用过程中不断变化的，且任何一个组织实体都不会因自身的局限性而孤立地存在，合作发展是其必然的路径选择。

从中国社会发展的过程中可以看出民间组织具有政府主导性和官民二重性，是一种自上而下的政府选择行为，并且从近期来看，这种特性也不会发生根本改变。这是因为一方面中国的传统与现实共同确立了政府的主导地位，政府处于绝对优势地位，政府拥有很大的自主性，行政权力支配社会是根深蒂固的；另一方面，民间组织的生存空间也不会有实质的变化，对它的需求依旧来自于政府和社会两个方面，由外生环境的特定性而导致其对政府的依赖性在短时期内也很难有所减弱。但是，从长远来看，随着人们利益主体多元化的需求，社会中间层的扩大和国际交流合作的增加，民间组织的民间性将逐步得到加强，“官办”特性将会逐渐向“官助”转变，与此同时，民间组织也会逐步脱离对行政组织的依赖性，增强自主性和自我管理能力，而政府与民间组织的关系也会从绝对主导到相对主导再到平等合作。所以，民间组织不是朝着政府的对立面发展，而是其必将成为政府与社会关系的桥梁。整个社会的治理架构也由政府对社会的控制逐渐走向政府与社会共同实行的民主治理。在这个互动合作的共同治理过程中，双方的能力都有所加强。政府的合法性有所增强，而民间组织也得到了政府和社会双方面的认同，得以利用自身的双重身份来获得政府体制内外的资源，行动更有效也更为灵活。

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