城市管理主体多元化研究

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摘要：治理和善治理念应用于城市管理，成为构建城市治理模式的强有力的理论支撑。城市治理是在复杂的环境中，政府与非政府组织、城市公民共同参与城市管理的方式、过程和机制。告别传统的城市管理，走向现代城市治理，最终实现城市善治，必须重新定位政府角色，改善政府管理，同时充分发挥非政府组织和市民的作用，构建政府——非政府组织——市民三者信任、协商、合作的伙伴关系模式。

关键词：治理；善治；城市治理；主体多元化

ViewCityAdministrationModel’sReformandImprovementfromMultiformityofSubjects

YANTao1,CHENYan-hua2

(1.CollegeofPoliticsandSocialDevelopment,QufuNormalUniversity,Rizhao276826,China;2.CollegeofLawandPolitics,TongjiUniversity,Shanghai200092,China)

Abstract：GovernanceandGoodGovernanceareusedforcityadministration,andbecomethestrongtheoreticalsupportofcitygovernancemodel.Citygovernanceisaway,processandsystem,inwhichthegovernment,non-governmentalorganizationsandcitycitizenparticipateincityadministrationtogetherincomplicatedenvironment.InordertoaccomplishthechangefromtraditionalcityadministrationtomoderncitygovernanceandcityGoodGovernance,itisnecessarytoredefinetheroleofgovernment,improvegovernmentmanagement,meanwhile,playtheroleofnon-governmentalorganizationsandcitizenfully,finally,constructthepartnershipmodelwithtrust,consultationandcooperationamongthegovernment,non-governmentalorganizationsandcitycitizen.

Keywords:Governance;GoodGovernance;Citygovernance;Multiformityofsubjects

城市往往是一个国家或地区的政治、经济和文化中心，在人类社会发展中起着举足轻重的作用。随着现代社会的发展，城市的规模、结构、功能都在发生着巨大的变化，城市管理的方法和手段也在不断变革。我国正处于社会转型时期，工业化和城市化要求我们必须改革原有的城市管理模式，建构新的城市治理体系。

一、治理理论和现代城市治理的兴起

传统的城市管理是政府的职责，政府被默认为城市管理的唯一合法的主体。这种城市管理主体的单一性是与城市发展之初职能的单一性相适应的。随着全球化、信息化、民主化的迅猛推进，城市化进程的加快，城市管理面临着巨大的压力和挑战，单一的管理主体已无法满足城市公众多元化的要求，传统的政府管理模式日益引起城市市民的不满。正是在这种背景下，主张主体多元化的城市治理模式被提出和付诸实践，并日益受到推崇。

治理一词源于拉丁文和古希腊文，“它与统治(government)一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动之中”。[1]在当代西方公共管理改革运动导致的“治理”复兴中，“治理”被赋予了新的含义，指“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。[2]这就意味着：（1）治理的主体并不是唯一的，而是包括政府在内的各种公共的和私人的机构，“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、强制与自愿的合作”。[3]（2）治理权威的运用不是采用单一的自上而下的强制性行政命令，而是采用上下互动、相互协商、彼此合作的方式。治理的最终目标是实现善治，即公共利益最大化。善治的本质就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民之间不同与传统的新型关系，是两者关系的最佳状态。治理和善治理念应用于城市管理，成为城市治理模式的强有力的理论支撑。

城市治理是在复杂的环境中，政府与非政府组织、城市公民共同参与城市管理的方式、过程和机制，是传统城市管理模式的变革与创新，是城市政府统治的现展形式。作为一种新的城市管理模式，它更强调主体多元化。主张为了彻底解决城市管理中的问题，不仅要求城市政府的管理方式和手段的巨大革新，而且要求非政府组织的充分发展和功能的提高，以及市民社会的广泛参与和公民民主意识的增强。当然，单个公民力量甚微，只有把原子化的公民组织化，才能发挥更有效的作用。非政府组织与政府和企业相比有五个特征，即组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性，它在城市发展中的影响正在不断扩大：首先，在提供公共物品时具有效率优势。非政府组织是由各种不同关注、不同取向、不同动机的人群发起的组织构成的，灵活、应变力强，能够及时到达城市生活的各个细节，有强烈的使命感，在提供公共物品时比政府成本更低、效率更高；其次，在公共政策建设方面具有倡导功能。非政府组织可以反映社会各方的信息以及代表广大公众的需求，有利于政策制定的合理性。最后，在社会服务方面有独特优势：很多非政府组织以社会弱势群体或边缘性群体为服务对象，恰能在政府无暇顾及的方面发挥作用，增进城市福利、促进社会公平。[4]可见，非政府组织积极、主动并有效地参与，对于完善城市治理是至关重要的。有效整合公民和非政府组织，增强其参与的有效性和影响力，进一步提升他们在城市治理中的地位，才能真正实现多元化主体的城市治理。

二、“主体单一化”的传统城市管理模式的困境

我国现行的城市管理模式以政府为唯一管理主体，城市政府既是城市建设、管理和维护的主导力量，也是城市公共资源和资产的所有者、控制者和使用者。它既“掌舵”又“划桨”，承担了几乎全部的城市管理事务。随着城市的发展和社会的进步，这种单一主体的城市管理模式，日益暴露出其不适合现代城市发展的弊端：

一是公共建设和服务资金短缺。城市发展和规划的决策权几乎完全掌握在政府手里，同时，城市发展和建设的资金也几乎完全由政府独自承担。在这种情况下，城市政府往往面临着城市建设资金和服务资金严重短缺的问题；

二是公共服务规模和质量降低。政府在管理中的官僚主义、机构臃肿、职能错位和效率低下，造成了政府所提供的服务远远不能满足城市居民的需求；

三是管理手段陈旧单一，缺乏创新。政府仍然习惯于运用行政权力对公共事务实行自上而下的监督、控制和管理，而不是为公民提供服务，让公民运用自己的权利自下而上地与其互动，政府与公民的关系仍处于被颠倒的状态；

四是政府规模庞大、机构臃肿。政府把自己看成是管理公共事务的唯一主体，当治理的问题增多，政府管不过来的时候，常常采用增设机构，增加人员和经费的办法，而不是考虑发挥政府之外的其它组织的作用；

五是政府管理过程缺乏责任感、公开性和透明度。政府更多地强调公民服从管理的义务，而较少注重其对公民和社会所应承担的责任。政府运用权力管理城市时，往往单独行事，没有意识到要向社会和公众公开、透明。

治理理论的兴起为城市管理摆脱困境提供了新的思考纬度。改变单一主体的传统管理模式，引入新的治理主体，变“单一独治”为“多元共治”，构建新的城市治理体系，成为时代的呼唤。

三、构建完善的城市治理体系

日益尖锐的城市问题，导致城市政府的不可治理性进一步增加。迎接当代城市问题的挑战，必须告别传统的城市管理，走向现代城市治理，最终实现城市善治。这就要求，在重新定位政府角色，改善政府管理的同时，充分发挥非政府组织和市民的作用，构建政府——非政府组织——市民三者信任、协商、合作的伙伴关系模式，为实现城市发展与社会和谐奠定坚实的基础。

（一）、加强政府能力建设，重新定位政府角色。

在城市治理中，政府的核心主导地位不会因其他主体的参与而有所动摇。面对日益复杂的城市问题，政府要承担起核心治理者的责任，必须“再造”自身，提升治理能力，转变角色，增进治理的合法性、有效性和回应性。

1、实现政府再造。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》中，阐述政府再造的十大原则：掌舵而不是划桨；授权而不是服务；把竞争机制注入到提供服务中去；改变照章办事的组织；按效果而不是按投入拨款；满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；有收益而不浪费；预防而不是治疗；从等级制到参与和协作；通过市场力量进行变革。这种“再造”并不是简单的组织精简和重组，而是对政府治理理念、原则、结构、行为等进行的系统革命，甚至要把企业经营的理念引入到政府部门中，建立以结果和服务为导向、以公众为顾客的新的政府治理理念，从而为其充分发挥核心治理者的作用奠定组织基础。

2、重新定位政府角色。城市公共产品的具体生产与管理属于“划桨”的范围，应通过市场竞争机制由各种非政府组织和企业承担，而政府专司“掌舵”之责，即规划好城市的格局，监管好城市的建设与日常运作，制定好城市各类公共产品的生产、使用、维护的规则与政策等。进一步说，政府应实现从“全能”政府到“有限政府”，从“传统部门利益型”政府到“现代公共服务型”政府的角色转变。

3、增强政府回应性。政府应主动接近市民，及时处理市民提出的要求，甚至主动去发现并解决市民面临的困难，增强政府的回应性。首先通过扩大公众参与，增加市民在城市公共事务治理中的发言权和参与机会；其次是下放权力，增强基层政府的责任感，使公共服务更加符合基层社会和公众的需要。

4、转变人治观念，实现依法行政和依法治市。城市治理是平等、民主、法治等文化价值理念的综合反映。要彻底消除政府官员所具有的官本位意识和“人治”思想，树立法治、平等、民主的价值理念，依法行政，最终实现“依法治市”，这也是实现我国城市治理的关键环节。

（二）、大力培育和发展非政府组织

城市善治离不开非政府组织作用的充分发挥，要求非政府组织尽快发展成熟。发展非政府组织，重要的是营造有利于其健康成长的外部环境，包括明晰的法律框架，有利的税收待遇，均衡的调节系统，保证非政府组织有效治理和运作的规范，足够的社会资源等。[5]在我国的现阶段，发展非政府组织最重要的是加强法律保障、政策鼓励和资源配置。

加强法律保障，关键是要改革现有的社团组织管理办法，撤销严格而繁琐的审批手续，实行方便的申请登记制度，使各种非政府组织取得合法性，把它们纳入到法治化的轨道；加强政策鼓励，就是通过制订必要的政策，鼓励各种非政府组织的发展，如对非营利性、带有社会公益性的非政府组织给予更多的减免税待遇和奖励措施，使它们获得足够的发展空间；强化资源配置，除了发挥公民个人捐赠和企业资助作用外，要继续发挥政府对非政府组织的扶持和培育，特别是资金支持。[6]

（三）、健全公民参与机制，扩大公民参与。

首先，营造公开、透明、高效的政务环境。建立政府决策的公示制、预告制、通报制，建立政府重大立法项目公众参与制度和市政府新闻发言人制度，定期向社会政府重要决策部署和政策措施，保证市民的知情权、参与权和管理权，广泛吸引公众参与现代城市管理。

其次，积极完善公众全程参与城市治理的机制。参与“发现”，即政府要鼓励公众就政府的发展报告自由地发表意见和建议；参与决策，即对于事关城市管理和发展的重大问题，由公众代表、非政府组织代表、利益直接相关者代表共同参与协商决策；参与实施，即各利益相关者必须按照有关要求行事，否则就得承担相应责任；参与监督，即由公众、非政府组织和利益相关者共同监督落实决策。

再次，加强公众参与的制度建设。我国应形成市人民代表大会、政协与社区组织三者共同参与城市规划的公众参与模式：充分发挥市人民代表大会和市政协在城市治理中的作用；在城市规划管理部门——规划局、建委中，采用专家组咨询的方式，使各种不同利益的专业意见得以反映；还应该给予居委会一定的决策、管理权限，使公众通过社区组织参与政府规划决策、管理。

（四）、构建城市政府、非政府组织和公民之间平等、合作、协商的伙伴关系。

多元治理主体之间（政府、非政府组织、公民等）是合作伙伴关系，应通过友好协商和交流，共同治理城市。在具体事务的处理上，凡是非政府组织和公民能够独立自主解决的事情，政府就不要插手，最终形成政府、非政府组织、公民各司其职，合作治理城市的良好运作体制。

把治理理论应用于现代城市管理之中，构建多元主体的城市治理体系，这对我国城市的和谐发展，构建“一个丰饶的城市；一个生态可持续的城市；一个适于居住的城市；一个安全的城市；一个主动包容差别的城市；一个关爱的城市”，具有决定性的意义。

参考文献：

[1][2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000年.1，5.

[3]俞可平.治理和善治分析的比较优势[J].中国行政管理，2001年第9期

[4]贾西津.治理结构转型与NGO的角色[A].范丽珠.全球化下的社会变迁与非政府组织（NGO）[C].上海：上海人民出版社，2003年.132——133.

[5]中国青少年发展基金会.处在十字路口的中国社团[M].天津：天津人民出版社，2001年.92—106.

[6]钱振明.善治城市[M].北京：中国计划出版社，2005年.269—270.