第三部门与制度供给

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摘要：第三部门和制度供给不是单项的被制约和制约关系，它们之间是辩证的、双向互动的制约和促进关系。一方面，第三部门必然在制度的制约和规范下参与社会管理、提供公共服务和从事社会公益活动；另一方面，第三部门可以参与社会制度供给过程，既可以为自身争取生存与发展的制度空间，又可以改变某些领域制度供给滞后的现状，为整个社会增加制度资本存量，增进社会资本。

关键词：第三部门制度供给辩证关系正式制度非正式制度

学术界在研究中国第三部门现状时，总要指出第三部门在当前中国缺乏存在和发展的制度空间，言外之意是制度与第三部门之间仅是单向的制约或促进关系，这种观点有失偏颇。第三部门与制度之间应是辩证的制约与促进关系，二者之间的辩证互动，尤其是第三部门对社会制度供给的促进和提升作用才是第三部门和社会制度供给之间关系的真谛所在，也是第三部门社会功能的应有之义。对二者之间的辩证关系作深入研究，阐明第三部门在制度供给，尤其在改变中国当前制度供给相对滞后现状中的重要作用，是本文的主旨所在。

一、第三部门、制度、制度供给的内涵

第三部门的概念是20世纪70年代末在西方形成并流行起来的，它源于人们对社会构成“两分法”的重新审视和再划分。最早冲破“两分法”的束缚，提出“第三部门”概念的是美国学者利维特。他认为，以往人们把社会组织一分为二——非公即私，非私即公——的划分方法忽略了大批处于政府和私营企业之间的社会组织，指出这类社会组织所从事的是政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做的”的事，并进而把这类社会组织统称为“第三部门”[①]。联合国宪章第71条将第三部门定义为：第三部门是指国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，其中包括各种慈善机构、援助组织、青少年团体、学会、合作协会、经营者协会等。[②]由此可见，第三部门指的是介于政府部门与企业部门之间或之外的社会部门，它是除政府机构和营利机构以外的社会组织，它与政府部门以及企业部门共同构成现代社会的三大支柱。第三部门对公共管理的功能主要有：推动社会经济发展，有助于解决社会就业问题；为社会提供广泛的社会公共服务；有利于维护公民权利，制约政府权力，参与公共决策，推进民主政治；有利于增进和激发服务公益和承担社会责任的公民精神，促进自律性社会秩序的形成和维护社会的稳定；第三部门对社会资本的积累有积极贡献[③]。这里，第三部门促进自律性社会秩序的形成和维护社会稳定以及促进社会资本积累的功能，指的就是第三部门可以参与社会制度供给过程，促进社会制度的供给，以增进社会资本存量。

人类社会各种经济主体都在特定的环境中进行着各自的经济行动，这种活动必然要建立在一定的信任与秩序基础之上，在毫无秩序的地方，社会交往的代价必然高昂，也就无信任和合作可言。但特定的社会权力结构与利益分配格局决定了各种经济主体行动的动机和目的，同时由于存在着“知识问题”以及“经济人”倾向等，都决定了无论人们所处的社会或组织环境给他们规定了怎样的规范，他们的现实追求都是实现自身效益的最大化，这必然导致各种机会主义和不可预见行为。为了克服各种不可预见性和机会主义行为，就必须有一定的制度规范，使各经济主体只能在特定制度许可的范围内选择和实施自己的行动，以确保必要的秩序和信任，维持各经济主体的合法利益，增强各种经济主体从事经济活动与创新的动力和信心。那么什么是制度？马尔科姆·卢瑟福认为，制度是行为的规律性或规则，它一般为社会群体成员所接受，详细规定具体环境中的行为，它要么自我实施，要么由外部权威来实施。制度是人类相互交往的规则。它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为，使人们的行为更可预见并由此促进着劳动分工和财富创造。[④]制度作为维持社会秩序的规则系统，对理解人际交往具有重要价值，它在协调个人行动上发挥着关键性作用。制度的关键功能是通过系统性和非随机性的关于行为和事件的规则系统来约束人们行为，增进社会秩序，以鼓励信赖和信任，减少协调人类活动的社会成本与合作成本。当秩序占主导地位时，人们就可以预见未来，更好地与他人合作，也能更有信心地从事创新活动。制度还可以设法克服资源的稀缺性，以促进社会经济增长。因此制度是一种最重要的社会资本。

制度作为前提条件规定了经济运行与社会交互关系，就技术而言，制度所决定的社会基本权力结构与选择取向对经济人所追求的稳定的均衡更能产生实质性的影响。但制度不是僵化不变的，特定社会的经济基础必然决定着上层建筑。一定社会制度维持下的社会经济必将获得持续的增长与活力，这种持续的增长与活力又会使旧制度不能适应新的经济环境的需要，因此制度必须随着社会经济技术的发展而不断创新与变化。社会要想保持持续的经济增长与活力，必须不断进行制度创新向社会提供足够的制度资源以适应需要。诺斯认为制度由“非正式约束（道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规（宪法、法令、产权）组成。”[⑤]就是说制度是一个规则系统，它包括正式制度和非正式制度。因此社会制度的供给与变迁包括正式制度即法律法规和非正式制度即道德、禁忌、习惯、传统和行为准则等的供给与变迁。从纵向结构来看，社会制度包括制度的目标系统、规范系统、组织系统以及设备系统[⑥]的总体变迁。根据西方社会变迁理论，社会制度的变迁方式有多种分类方法：渐进性变迁和突发性变迁、有限变迁和无限变迁、横向变迁和纵向变迁、进化变迁和退化变迁、有利变迁和不利变迁等等，但不管是什么种类的变迁又可分为诱致性变迁或强制性变迁。

二、制度供给对第三部门的制约和影响

作为现代社会的三大支柱之一，第三部门的存在、运行和发展必然离不开制度的规范与制约。尽管第三部门已成为中国社会经济发展的重要力量，但就其能够和应当发挥的作用而言，还存在着很多问题。第三部门在政府规制和市场的“狭缝”中缺乏应有的生机与活力，主要表现为资源不足、缺乏自主性、能力不强、管理不善等，而不健全的法律政策环境和相应的政府角色异位更是制约第三部门发展的重要因素。与发达国家相比，中国缺乏自由结社的传统，公民结社意识不强，第三部门的发展缺乏公民文化的支持。同时，中国民主化、法制化水平低，公民基本权利还难得到充分保障，政府权力没有有效的制约，第三部门发展和功能缺乏法律的有效支持和规制[⑦]，这些都严重制约了中国第三部门的发展与壮大，所以有必须要从制度层面着手，实现有效的制度供给以制约政府行为、培养公民结社意识、支持规制第三部门行为、帮助第三部门有效地获取和利用资源，增强能力。

首先，有效的制度供给可以制约政府行为，促进第三部门的发展模式由政府选择向社会选择转变。中国第三部门的发展模式传统上对政府依赖较大，政府与第三部门实际上形成了“共生态”，即政府借助各种社团如：共、青、妇、行业协会等进行社会管理，而各种社团又借助政府权威和经济力量来发展自身，带有明显的“官民两重性”。这种共生态是国家与社会分化不彻底的表现，这导致第三部门缺乏独立性和志愿性，有的甚至成了“二政府”、“影子政府”。[⑧]目前关于第三部门的发展虽然已经有了一些初步的规范或规则，但规则的实施具有很大的主观性和随意性，有着较大的形式主义倾向，从而导致第三部门缺乏主动性和创造性。要改变这种局面，必须要有规范的制度刚性来约束政府行为，这就要求通过必要的制度供给，为第三部门的发展营造良好的法律和制度氛围，促使政府转变观念，以“善治”的理念对待第三部门的发展，为第三部门的发展与壮大提供必要的社会空间。

其次，有效的制度供给有利于培养公民结社意识，为第三部门的发展提供必要的社会基础。中国是一个缺乏结社传统的国家，公民结社意识淡漠，同时也由于长期以来受到全能政府的控制以及第三部门自身管理混乱等缺陷的影响，社会对第三部门还缺乏应有的认识和信任。有效的制度供给为社会提供了必要的规范，确保了社会的秩序与信任。通过有效的制度供给可以促使第三部门提高自身的管理能力、有效地整合各种社会资源，参与社会管理，提供服务，改善自身的社会形象，使公民能正确地认识第三部门在社会服务、公共管理、维护公民权利等方面的现实作用，进而增强对第三部门的认同感，形成结社意识，为第三部门的发展与成长提供必要的社会支撑。

再次，有效的制度供给有利于第三部门汲取必要的社会资源，提高第三部门提供公共服务，参与公共管理的能力。第三部门有诸多优点，但第三部门也不是万能的，它也会“失灵”，主要表现为资金匮乏、缺乏独立性、服务于专门群体以及内部管理问题等方面[⑨]。制度尤其是第三部门内部的各种管理规则可以为第三部门的发展提供规范的行为导向，促使第三部门实现规范管理，提高第三部门提供公共服务的质量和参与公共管理的能力，防止第三部门“失灵”。

三、第三部门对社会制度供给的影响和制约作用

第三部门需要有效的制度供给为其成长和发展提供支持，它的活动受到既定制度空间的制约和影响，但第三部门在受制度规范制约的同时，也可以通过自身的优势和行动来推动制度的供给与变迁，使社会制度供给科学及时有效。第三部门可以在以下几个方面对社会制度的供给发挥作用。

首先，第三部门可以促进社会“内在制度”的供给，促使社会非正式制度发生“诱致性变迁”。诺斯在《经济史中的结构与变迁》中说：制度“提供了人类相互影响的框架”，“是建立一个社会，或更确切地说是一种经济秩序的合作与竞争的关系”，并进而指出制度“是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”[⑩]。可见他已经把道德伦理规范纳入了“制度”的范畴，只不过在他看来只有“被制定出来的”道德伦理规范才是制度，从而一定程度上将道德伦理规范排除与制度之外。柯武刚、史漫飞认为根据制度的起源，制度有“内在制度”和“外在制度”之分[11]。所谓内在制度指的是经过人类长期经验形成，并为一定数量的大众所认可，通行于整个共同体的规则。这种规则是通过一种渐进式的反馈和调整的演化过程而发展起来的，分析内在制度是经常要利用道德哲学、人类学、心理学和社会学的真知灼见，可见，作为“维持社会秩序的规则系统”或“人类相互交往的规则”，制度系统应该包含着社会的道德伦理规范体系，只不过这种作为制度的“道德伦理规范体系”属于“内在制度”，而那些经过一定法定程序人为“被制定出来”的法律规范条例等等属于“外在制度”。

作为社会三元结构的重要一支，第三部门在社会道德伦理规范即社会内在制度的形成和发展中具有重要的作用。第三部门以促进“公众利益”或“团体利益”为目标，它具有民间性、非营利性、自治性和志愿性等特点，这就对第三部门及其工作人员有着很高的伦理道德要求。第三部门的志愿精神意味着第三部门及其工作人员一般都是在不计部门或个人物质收益的前提下，为整个社会、整个人类的公益和进步贡献本部门和个人的力量，第三部门的这种精神和行为必然对社会构成示范作用，有助于整个社会伦理道德的提高与进步，促进整个社会的秩序与信任，增进社会资本。另一方面，由于第三部门从事社会管理、提供公共服务的目的是为了促进公益，这决定了它在从事社会经济活动时必然要站在公益的角度，不断地寻找更有效地服务于公益的方法，这有助于突破社会的陈规陋习，而这种突破正因为其公益性更容易得到整个社会的认同，从而可以减少打破旧有道德伦理规范束缚的阻力，有利于在整个社会上确立起新的与时俱进的道德伦理规范。

其次，第三部门可以参与“外在制度”的“制度过程”，促进“外在制度”供给的科学性和有效性。所谓外在制度指的是因设计而产生，它由一个如政府那样高踞于社会之上的权威机构来正式执行，这些规则由一批人设计出来并强加于社会。金肯斯认为公共政策过程可以划分为七个阶段：创始阶段；情报阶段；谋划阶段；决策阶段；执行阶段；评估阶段；终结阶段[12]。这里可以借鉴金肯斯的划分方法，将制度形成过程也划分为七个阶段。一般来说，社会外在制度的供给是由高踞于社会之上的政府权威来主导的，但在外在制度的形成过程中，第三部门也可以发挥它的影响作用，甚至可作为“关键行动者”参与制度过程，使外在制度供给科学、及时、有效。制度创始阶段，第三部门既可以通过自己的倡导和提议，引起政府注意那些随着社会经济技术发展出现的的新领域、新问题，帮助政府及时制定出新的制度以规范人们行为，又可以建议政府及时修改那些已经过时的、不适应新的经济形势需要的现行法律制度，使其适应经济技术发展的需要。情报阶段和谋划阶段，第三部门可通过自己的中介作用，为政府提供各种有用的信息，及时向政府传达社会公众的各种利益诉求，或直接参与政府的谋划过程，为政府出谋划策，提出一定的制度设计方案以供政府参考与选择。决策阶段，第三部门可以帮助政府正确地分析各种可供选择的制度方案或条款，提出自己的意见和建议，对政府的制度制订施加自己的影响，帮助政府选择出符合社会需要、适应社会发展、有利公共福祉、行之有效的制度规范，使政府的制度供给更加科学合理。在制度执行、评估和终结环节，第三部门可以以中间人、受众、局外人的不同身份对制度的执行及其实施后果进行监督、评估和反馈，以便政府及时了解掌握不同制度的运行情况，对制度中的不合理因素做出调整、改进和变迁，促进旧制度的终结和新制度的产生与实施。

再次，第三部门可以通过内部管理制度的创新为社会制度的供给与创新积累资源。社会制度是一个多方面多层次的规则系统。第一层次的社会制度是关于社会形态方面的规定；第二层次的社会制度是指一定社会形态下的具体社会制度，包括经济制度、家庭婚姻制度、政治制度、文化制度；第三层次的社会制度，是指具体社会制度规范下的各个具体工作部门的办事程序规则或各种具体岗位上的社会成员的行为模式要求。第三部门作为促进社会公益的部门，它在参与社会管理、提供公共服务时，同样要追求效率，要追求社会效益和行动效益的最大化，因此它必须不断地完善自己的内部管理，创新管理理念、管理方式和管理流程，提出新的管理理论，进行新的管理实践，这些都可以为社会第三层次的制度创新与供给提供新的资源支持。

最后，第三部门还可以通过自己的努力，为自己的发展和壮大争取更大的制度空间。通过自己的实践活动，第三部门可以取得社会和政府的信任，以引起社会和政府的重视，从而为自己的生存和发展争得应有的制度空间，并进一步用这种制度空间来规范自己的行为，也是第三部门和制度供给之互动关系的应有之意，这里不再赘叙。

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[①]王绍光.多元系统——第三部门国际比较研究[M].杭州:浙江人民出版社,1999,p6.

[②]吴忠泽.发达国家非政府组织管理制度.[M].北京:时事出版社,2001,p6.

[③]黄健荣等.公共管理新论[M].北京:社会科学文献出版社,2005,p223-227.

[④][德]柯武刚、史漫飞.制度经济学——社会秩序与公共政策[M].韩朝华译,北京:商务印书馆,2000,p35.

[⑤][美]道格拉斯·C·诺斯.制度变迁与经济绩效[M].刘守英译,上海:三联书店,1994,p3.

[⑥]贺培育.制度学：走向文明与理性的必然审视[M]。长沙:湖南人民出版社,2004,p152-157.

[⑦]黄健荣等.公共管理新论[M].北京:社会科学文献出版社,2005,p231.

[⑧]王玉琼、唐桦.国家与市民社会关系的社团市郊分析[J].中共福建省委党校学报,2001,(9).

[⑨]黄健荣等.公共管理新论[M].北京:社会科学文献出版社,2005,p229-230.

[⑩]转引自贺培育.制度学：走向文明与理性的必然审视[M]。长沙:湖南人民出版社,2004,p72-73.

[11][德]柯武刚、史漫飞.制度经济学——社会秩序与公共政策[M].韩朝华译,北京:商务印书馆,2000,p34.

[12]Jenkins,W.I.(1978)PolicyAnalysis,London:MartinRobertson,p17.转引自米切尔·黑尧.现代国家的政策过程.赵成根译.中国青年出版社2004.p20.