改革完善党内选举制度探索

导语：改革完善党内选举制度探索一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

摘要：**报告指出“党内民主是党的生命”，实现党内民主的形式是多层次、多渠道、多种多样的。而**提出的“改革和完善党内选举制度”则是其中最具基础性、也是最为迫切的一项工作。这是为适应全面建设小康社会、实现民主政治建设目标、改进和加强党的建设而提出的一项重大举措。

关键词：改革；完善；选举制度；党内民主

中图分类号：D64文献标识码：A

文章编号：1002－0519（2004）01－0068－05

**报告指出“党内民主是党的生命”。这是我们党破天荒第一次把党内民主提升到“生命”的高度。既然如此，我们就再也没有任何理由忽视党内民主建设了。发展党内民主包含着极其丰富的内容，其实现的形式是多层次、多渠道、多种多样的。而**提出的“改革和完善党内选举制度”则是其中最具基础性、也是最为迫切的一项工作。这是为适应全面建设小康社会、实现民主政治建设目标、改进和加强党的建设而提出的一项重大举措。

一、党内选举的本质特征及其在党内民主中的地位

1．什么是党内民主

党内民主，概括地说，就是指全体党员有权平等地直接或间接地决定和处理党内一切事务，也可以说，全体党员是党组织的主体或“主人”，犹如人民对国家和社会来说是主人一样。列宁有过两段相似的论述对此作过精辟说明。列宁说：“现在整个党组织是按民主原则建立的。这就是说，全体党员选举领导人即委员会的委员等等，全体党员讨论和决定无产阶级政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略方针。”1他还指出：“俄国社会民主工党是民主地组织起来的。这就是说，党内的一切事务由全体党员直接或通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理；并且，党的所有负责人员、所有领导人员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换。”2

加强党内民主建设，发展党内民主，说到底，就是要改变党内事务由少数领导人决定和主宰的局面，实现党员当家作主。概括起来，这无非是两个基本方面：一是党内各级领导机关和领导人的“决定权”，是由“选举人”授予的；二是对党内重大事项的“决定权”，最终应该属于不同层次和范围的党员。后者，即对事项的决定权，除实行直接民主的基层党组织—般由所属党员行使以外，大量的是通过各级领导机关和领导人代表所属党员间接行使的。这属于民主决策的范畴。而实现前一种“决定权”的基本形式和途径，就是充分体现党员或党员代表意志的选举。就这两方面来说，后者是第一位的，决定性的，前者是由后者的授权而派生的。因此，选举制度在党内民主制度中占有基础性的地位，起着主导性的作用。改革和完善党内选举制度就成为党内民主制度建设的基础和关键。列宁在谈到党的组织问题时指出，选举制是民主制的一个基本标志或“必要条件”，并强调，要实行广泛的民主原则，就必须“一切职务经过选举。”3这就充分表明了党内选举制在党内民主中所占有的特殊重要地位。

2、党内选举的本质特征

党内选举包括直接选举和间接选举集中体现在：党的代表大会代表、党的委员会和各级领导机关的领导人，归根到底，是由党员直接或间接地决定的，或者是说由“选举人”通过投票表决而授权的。因此，党内选举作为党内民主的基础性环节，必然具有以下两个本质特征：首先，真正的选举必须充分体现选举人的意志。对此，历届党章大多都有所规定。**党章第11条明确规定：“党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志。”“充分体现选举人的意志或意愿”，这是党内选举所必须具备的最本质的规定性。选举在多大程度上体现选举人的意志，它就有多大程度的真实性、民主性和“合法性”。其次，选举在本质上是自下而上的运行过程。列宁不止一次地强调，党内选举本来就是自下而上的。1906年4月，在列宁极力促成的俄国社会民主工党第四次代表大会即布尔什维克和孟什维克统一代表大会上，布尔什维克提交的《党的组织的基础》决议草案，建议大会承认“党组织的选举应该自下而上地贯彻；只有在无法克服的警察阻挠和特殊的情况下，才可以放弃这一原则，实行二级选举或由选举机关遴选等等”。41921年3月，俄共布十大根据列宁的提议，决定实行“工人民主制”，其中就包括：“排斥一切委任制”，“从下到上的一切机关都实行普遍选举制、报告制和监督制”。由这两点所决定，选举制与任命制有原则的区别：

一是行为主体不同。选举的主体是“选举人”，包括党员或党员代表等，而任命的主体则是各级“党组织”或有关领导人。通常所说的“选拔”归根到底也就是任命党政领导干部，其行为“主体”其实就是有关上级党组织和领导人，这与作为选举主体的“选举人”是根本不同的，绝不能混为一谈。

二是授权走向相反。选举是一种授权，任命也是一种授权。不过，选举与任命这两种授权，不仅其主体不同，而且授予走向和运作行程也截然相反。选举是自下而上的授权，而任命选拔则是自上而下的授权。党内的层层授权所形成的“授权链”，其合理的走向大致应该是这样的：党员选举、授权、党代表选举、授权、全委会选举、授权、常委会，而不是相反。这样的授权一旦被颠倒，选举制就会变形扭曲而成为任命制或变相的任命制。

三是权力来源有别。由于选举和任命的行为主体和走向不同，也就意味着权力来源有别。选举所产生的权力来源于党员或选举人，因而最终要向党员或选举人负责。而任命所产生的权力则来源于上级党组织和领导人，因而必然要向上级党组织和领导人负责。我们历来强调领导机关和领导人“对上负责和对下负责的一致性”，但在实践中却总也解决不好，其原因在哪里呢最根本的原因就在于他们的权力往往来自上面，而不是或实质上主要来自下面。要从根本上解决“对上负责和对下负责的一致性”问题，就必须首先确实解决好选举问题，并在此基础上改革和完善党内选拔任命制在一定范围内的选拔或任命制也是必要的，使之与选举制密切配合，以形成自上而下和自下而上相结合的授权体制。

二、党内选举制度方面存在的问题与改革的目标

从选举所应有的本质特征和党章的规定来看，现行的党内选举制度还存在着一些问题，使充分体现选举人意志或意愿的选举难以得到实现和保障，亟需加以改革。

1选举类干部与非选举选拔或任命类干部混淆不清，往往把选举产生的领导干部这样那样地变成“选拔任用”。这里有属于制度本身不合理、不健全包括有的条例和具体制度有悖于党章规定的，也有属于合理的制度得不到贯彻落实甚至变形走样，而违反制度的。制度本身就有问题的，如把县级含县级以上地方党政领导干部包括党委成员以及政府组成人员与各级领导机关的职能部门、工作部门和内设机构的领导干部混在一起，不适当地、不加分析地都由上级党委“票决”而提出候选人或推荐人选。这不仅在实践中被倡导和奉行，而且在《党政领导干部选拔任用工作条例》中也有所规定。按照这种规定，党的地方领导干部全都由上级党委“自上而下”地通过“票决”而提出候选人或推荐人选，这实际上就堵塞和排除了由“选举人”“自下而上”提出和推荐候选人的渠道和途径。说是“扩大群众在干部选拔任用中的民主”，或“扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权”，但在实际上，扩大的“权利主体”却是被任用或拟任用干部的上级、同级和下级的有关领导人，即不同级别和类型的“官员”，而并非普通党员和人民群众。

正是由于这样突出党组织通过“票决”提出候选人或推荐人选的“权威性”和其他因素的影响所致，一大批本应由选举产生的干部，势必会在相当大程度上变成实际上的上级党委任命，导致以任命或变相的任命代替选举，使选举人的选举流于形式。这样一来，党章关于“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和非党组织中的党组外，都由选举产生”的规定，也就会在相当大程度上失去意义或被虚化。这是在现实中存在的以任命制冲击或代替选举制，有碍于发展党内民主的重要制度性根源。

2选举产生的干部在任期内频繁调动。这不仅突出表现在换届前夕对这类干部特别是书记、副书记大量调动和委派，而且表现在换届之后不久和任届中期也屡有这样的调动和委派。其“理由”主要是进行“干部交流”。其实，“干部交流”主要应该限于非选举的干部；对选举产生的干部，除特殊情况之外，一般不应该在任期内调动、“交流”。如果选举类干部在任期内随便调动、“交流”，那无异于是对选举的否定或对选举结果的改变。尤其值得注意的是，这种现象不仅在实际运作中屡见不鲜，有违党章，而且在地方党委工作条例中有些规定，实际上已使之制度化和“合法化”。按这些条例规定，上级党委有权“调动或指派”即任命下一级党组织的领导成员，而且“其数额在下一级党的委员会任期内一般不得超过常委会委员职数的二分之一”。这就是说，在“一般”情况下，上级党委完全可以“调动或指派”下级常委职数的二分之一，其中的书记也就可以全部由上级党组织“调动或指派”了；如果以什么“特殊”情况为由，那么，这种“调动或指派”还可以“超过”二分之一。这样一来，党章关于“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和非党组织中的党组外，都由选举产生”的规定，就必然会遭到严重损害。这也是使选举制变成任命制或变相任命制的一个重要原因。

3候选人提名制度存在着严重缺陷。候选人的提出和确定，对于党内民主选举来说是至关重要的。它是充分体现选举人意志的一个重要环节。在党内选举中，候选人的推荐和提名，应该实行有关党组织和选举人相结合、自上而下和自下而上相结合的制度。但是，长期以来在党内只有自上而下的组织提名候选人一种渠道和形式，或者说过于突出上级党组织对下级党委成员候选人的推荐提名，而缺乏自下而上的选举人或党代表联名推荐提名的渠道和形式，更没有建立起候选人的自上而下提名和自下而上提名相结合的制度。国家的人大选举已经有了代表联合提名候选人的制度，但在党内迄今为止还没有。这是党内选举制度上存在的一个缺陷，也是党内民主的发展滞后于人民民主的一个表现。

4直接选举范围比较小。选举，包括直接选举和间接选举，都是选举的重要形式。改革和完善党内选举制度，应该包括这两个方面。目前，直接选举的范围很小，层次很低，除总支和支部实行直接选举外，甚至连基层党委包括各部门的机关党委，也几乎都实行间接选举，一般都是先选举代表，再由代表选举党委。这不利于发展党内民主。

5差额选举的范围小、层次低，差额比例小。十一届三中全会以来，党内在一定范围内和一定程度上实行了差额选举。这是在选举制度改革方面迈出的一大步。但迄今为止差额选举的层次仍比较低，范围比较有限，差额比例也比较小。而且，近几年来，差额选举几乎都是预选差额而非正式选举差额。还有，在预选差额选举时，不实行“集中投票”，而是实行“分代表团投票”，这又使差额选举打了折扣。此外，在差额候选人的安排上还屡有搞“陪选”候选人的情况，使“差额”实际上变成了“等额”。

6选举程序规定不合理，有违选举的民主本质。一个时期以来，对民主程序日益重视起来。这是一种好现象。选举程序本身规定得合理、规范和严格，有利于选举人意志的表达，这对于选举的民主性具有重要的保障作用。而如果对选举程序的规定不合理规范和严格必须以合理为基础、为前提，离开了合理性，越规范、越严格，事情会越糟，那就会使选举人的意志受到限制，选举的民主程度会降低。值得注意的是，在党内选举以及人大选举中，有些选举程序和具体办法的设定本身就违反选举常规和惯例，也就是违背民主选举的实体性原则。近几年来，各级党代会的选举在正式等额选举时规定和要求，选举人在选票上不作任何表示标记即视为赞同，而且又不是秘密投票。这在民主不充分的现实环境中，选举人在众目睽睽的条件下，甚至面对着摄像机，多数人往往由于有顾虑而不敢动手在选票上有所表示投反对票、弃权票或另写他人。这样的选举，只有极少数有胆量的代表才敢于真实地表达自己的意志。这就必然会造成相当多的选举人去投“违心票”，而使选举的民主性失真。

总起来说，在党内选举方面存在的问题，就是选举制往往在实际上变成委任制或变相任命制。这就是全部问题的症结所在。基于此，党内选举制度改革的基本目标和任务，就是要从根本上，实现充分体现选举人意志的实质性的选举。

三、改革和完善党内选举制度的总体思路和基本原则

1、总体思路和总原则

改革和完善党内选举制度的总思路和总原则，简单说，就是要在选举的各个方面和各个环节，始终不渝地坚持关系到党的生命和先进性的民主原则，使党的各级各类选举尽可能充分体现选举人的意志。对现有的党内选举的各个方面和各个环节，凡是符合民主原则，有利于发展党内民主的，就要继续坚持，并使之进一步完善；凡是不符合民主原则，不利于发展党内民主的，就要想方设法尽快加以改变。无论是实体性的制度规定还是程序性制度的安排，都应该如此。这是改革和完善党内选举制度始终应该遵循的根本原则和指导思想。

2、解放思想、实事求是的原则

解放思想，实事求是，这是我们一切工作都必须坚持的一般原则，改革和完善党内选举制度也不例外。不过，在此需要强调的是，如何把这个原则具体运用于分析和对待西方国家的选举制度。这就需要解放思想，实事求是，进行合理的科学分析和回答，而无论如何不能再像以往那样，采取简单否定和排斥的态度。对于西方的选举制度，总的来说，我们不能照搬，但是，其中所体现的人类文明进步的成果和一些具体形式，却完全可以也应该结合党情国情加以借鉴，为我所用。

3、与改革体制相结合的原则

改革和完善党内选举制度作为发展党内民主的重要组成部分，不能孤立地就选举论选举，必须联系到与此紧密相关的党的领导体制改革。正如**报告所指出的那样，必须“从改革体制机制入手”。这里最重要、最根本的是，要理顺党的各级领导机关的权力授受关系。选举本身就是层层授权的基本形式和基本途径。因此，要把层层授权的选举搞好，就必须把选举制度的改革和完善与健全和完善党员权利保障制度、改革和完善党的代表大会制度、改革和完善党的委员会制度以及建立党务公开制度等等联系和结合起来。

4、与修改党章和有关条例相结合的原则

改革和完善党内选举制度，要能有实质性的进展，不能不涉及到修改党章和有关条例的问题。党内选举制度在党章和相关条例中已有原则性规定，而且大多是比较明确的，也是合理的，但是，在实践中贯彻执行得不好。对此，主要是如何进一步加以具体化、规范化和严格化，使之能够确实得到落实的问题。有些问题则是在党章和相关条例中还没有作出明确规定或规定得不合理的，而又是改革和完善党内选举制度、发展党内民主所需要解决的。针对此，就必须把修改党章和相关条例的问题提上日程。我认为，现在研究和探讨党内选举制度的改革和完善问题，就应该充分考虑到这一点，即使在当前不能完全解决，也应该及早着手研究和规划设计，以便在适当时机能够给予有充分准备的大力推进。

四、改革和完善党内选举制度的对策建议

1、对“选举”类干部和“选拔”任命类干部作出明确划分和规定，并逐步扩大选举范围。明确划分选举类干部与非选举类干部的界限，以免相互混淆，特别是要作出强制性规定，不准把选举变成任命或变相任命，违者必须给予党纪处分。

我们虽不能像列宁所说党的“所有领导人员”、“一切职务”都由选举产生，但尽可能逐步扩大选举的范围，相应地缩小任命的范围，却是十分必要的，也是完全可能的。至少党章已经规定选举产生的领导人员——党的各级各类委员会的委员包括书记和副书记，从现在起就作出具体规定，如无特殊情况，在任期内不得任免、调动和委派，以杜绝以任命制冲击、损害和代替选举制现象的发生。并在此基础上，想据具体情况逐步扩大选举的范围。

2、逐步扩大直接选举的范围和层次。直接选举和间接选举都是选举不可缺少的重要形式。我们这样一个拥有近7000万党员的大党，直接选举在相当长时期内不可能占有很大的比重，但是，逐步扩大直接选举的范围却是很有必要的，也是有可能的。至少在那些党员人数不是太多而又不太分散的基层党委，从原则上说都可以实行直接选举，特别是各部门的机关党委的产生，更有充分的条件实行直接选举，而不必先选出代表，然后再由代表选举产生党委。这样做既不复杂，也不难操作，更重要的是有利于党内民主的发展。现在有些地方在试行党的代表大会常任制时把重点放在基层党组织，值得研究。其实，在基层重点应该是建立健全党员大会制度，发展直接选举，而不是党的代表大会制度，更不是建立代表大会常任制。

3、坚持和改革差额选举制度。差额选举作为候选人数多于应选人数的选举，无非是为选举人“投票”表达自己的意志提供一定的选择空间，既无什么困难，也无什么风险。从原则上说，任何范围和层次的选举都可以实行差额选举。因此，逐步扩大差额选举应该成为改革和完善党内选举制度的重要一环。

4、改革和完善候选人提名制度。一般地说，候选人的提名，有自上而下和自下而上两种。比较合理的和可行的，应该是实行自上而下有关党组织提名和自下而上一定范围的党员、党员代表或选举人提名相结合的制度，并对二者的比例作出明确规定，以形成完备的自上而下和自下而上相结合的候选人提名制度。

党代表的候选人：按地方选举条例规定，虽有“采用自下而上的方法提名”的规定，但实际上却是选举单位所辖党组织“酝酿协商”提出代表候选人初步人选，而且其根据“多数党组织或多数党员的意见”。地方组织选举条例第13条第1款但实际上并没有真正根据党员多数意见提出的候选人初步人选。这种情况应该尽快加以改变。还应规定党代表中有关领导人与普通党员的比例结构比如各50％。现在领导人占到70－80％显然太高了。这样会使“党员代表大会”在相当大程度上变成“领导干部工作会议”。

委员候选人初步提名：地方选举条例规定，完全是组织和领导干部“酝酿推荐”，应该规定党代表联名推荐提名，而且要规定比例和程序，使其能够实现，以形成可操作的有效制度。

5、改革和完善党内选举程序，使之合理化、民主化、规范化和制度化。程序是为保证实体性内容得以实现的。程序本身必须合理，确能保证民主，而绝不能限制民主。不能像前面提到的某些程序设计那样，不是如何保障选举人的意志得到充分实现，而是这样那样地限制选举人真实意志的表达。这是制定和设计党内选举程序的基本原则、出发点和归宿。至于具体如何设计，还有待于深入研究。

6、建立与选举制度相配套的弹劾罢免制度。弹劾罢免制度与选举制度一样，是实现党内民主的重要形式和重要制度。列宁曾强调指出：“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。”51980年8月，邓小平曾明确把建立弹劾罢免制度作为一项重要改革任务提了出来。只有建立弹劾罢免制度，才能与选举制度相配套，使选举产生的不称职的党代表或领导人及时得到撤换或调整，而不至于非等到任期届满不可。这实际上是改革和完善党内选举制度的合理延伸和必要补充，也是解决干部能上不能下问题的重要举措。（作者系中共中央党校教授）

参考文献：

1列宁全集（第13卷）M．北京：人民出版社，1965．191－182．

2列宁全集（第14卷）M．北京：人民出版社，1965．249．

3列宁全集（第6卷）M．北京：人民出版社，1965．132．

4苏联共产党决议汇编（第1分册）M．北京：人民出版社，1956．139．

5列宁全集（第33卷）M．北京：人民出版社，192．