招投标市场管理研究

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摘要：招投标是市场经济呼唤公平交易应运而生的一种有组织的交易方式，是一种国际惯例。针对当前招投标市场普遍存在的六大难题，本文结合工作实践，提出了一些有益的思考和对策。

关键字：招投标规范监督管理初探

招投标是市场经济呼唤公平交易应运而生的一种有组织的交易方式，是一种国际惯例。目前，各地的招投标普遍存在“体制混乱”、“同体监督”、“明标暗定”等六大突出问题，亟待建立科学有效的招投标监督管理体系，建立健全有关的体制机制和工作制度，强化监督管理。结合新干县的初步实践，就如何加强招投标的监管，规范招投标市场作一些思考和探索。

一、当前招投标存在的六大难题

（一）条块分割多头管理，监督管理体制混乱。当前招投标活动，省、市、县的项目，按行政隶属分别由各省、市、县的行业行政主管部门组织、管理、监督，而各地、各行业行政主管部门彼此没有联系，各行其是，没有一个统一的、有权威的、强有力的、比较“超脱”的管理监督机构，对各类招投标活动，诸如建设工程招投标、政府采购招投标、药品采购招投标、国有资产处置招投标等，难以做到有效监督管理。当公权缺乏有效的监督和管理之际，利用公权寻租的腐败现象就“理所当然”地运应而生了。事实上，从近年来已经揭露出来的经济领域的大案要案来看，相当一部分的案件是与招投标有关。

（二）既当“运动员”又当“裁判员”，同体监督流于形式。按现行的职责分工，对于招投标过程中出现的违法活动的监督执法，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。也就是说，工业、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责。这实际上是一种同体监督的体制。由于行业主管部门同下属企业、有形市场和具体的招标管理机构之间有着千丝万缕的联系，难于实施有效监督。在目前的投资体制和管理体制条件下，各有关部门对本行业的招投标活动进行管理，又对具体招投标活动实施监督，有的甚至还是招投标活动的具体实施人，没有形成制衡机制，既是“运动员”又是“裁判员”，这种体制孕育了各种招投标腐败。在《招标投标法》中，明确规定项目法人、行政主管部门、评标委员会都应彼此独立，而目前,不少地方评标委员会由在行政隶属关系下的专家组成，不少人是“几块牌子的同一上级部门的领导”，最终谁中标还是领导说了算。这种政企不分，集管理、服务、于一身的情况在许多地方普遍存在。目前各地开办的有形建筑市场即建设工程项目交易中心，不少由当地建设部门组建和领导，有的建委招标办主任兼市场办主任，与市场是一套人马，两块牌子，实质上变成了建设部门的派出机构。

（三）虚假招标明招暗定，主管者自定规则。为了防止业主在投标截止后至开标前出现违规行为，《招标投标法》专门规定：开标应当在招标文件确定的提交投标文件截止时间的同一时间公开进行。但在很多的招投标中，有的公开弄虚作假、随意更改招标书和打时间差，内定中标者。除了故意拖延开标日期外，有的项目招标委员会还故意缩短投标人编制标书的时间。在《招标投标法》中，对给投标人编制投标文件的时间，一般规定“自招标文件发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于20日”。

（四）保护主义盛行，非亲非故难公平竞标。《招标投标法》在实施中，遇到的一大阻力来自地方保护主义。一些地区或部门为确保本地、本系统建筑企业中标，明确规定只有本地企业满足不了招标要求时，才允许外地企业参加投标；还有的采取歧视性资质审查、限制信息地点和范围、制定不公平的评标标准和方法等措施，排斥外地或外系统的投标人。例如，缩短投标时间，让外地投标者来不及编制投标文件；设小标段，使外地投标者感到不值得；通过各个环节的审批加以限制；评标加入多项内外不同的评分标准；有的不惜在招投标之外与外地投标人私下签订强制性条款，要求投标人在中标之后要把其中多少标额分包给本地企业，甚至要求外地投标人与本地低资质或无资质的企业组成联合体，联合投标，如果投标人不同意或不愿意，就想办法让其不能中标等等。在保护主义“保护”下，损失的只能是国家财产，收益则是那些胆大妄为的腐败官员。

（五）从业人员素质制约评标“公正”。评标是招标工作中最关键的环节，招投标办法得以在全球市场化经济中成为一种基本规则，首要的前提是建立起一个公正公平、科学先进、可操作性强的评标办法。而各地的评标办法因为评标人员素质低，没有一只优秀的招投标职业化队伍，制约了评标的“公正性”。据了解，目前评标不规范的表现主要有：评标专家库按行业、按地区而不是按专业建立，专家面太窄，人数太少，相互容易“勾兑”串通，腐败的机率高；评标委员会没有依法“独立”，不少地方只选那些听招呼的人当评委，以便暗中控制；评标、定标办法不是在投标截止前确定，而是在投标书送达后确定，且缺乏操作性强的评标、定标细则，导致评标、定标缺乏客观标准，随意性大，感情因素、行政色彩浓；评标人员素质低，不能公正评标、科学评标。

（六）规避公开招标，招标部门花样百出。当前规避公开招标主要有四种方式：一是把项目和资金化整为零，规避公开招标。二是把应当公开招标的项目，千方百计找各种理由将其变为邀标。三是在信息上做文章，要么限制信息范围，要么不公开信息，规避公开招标。四是一些业主单位为了私利，不肯把自己应当招投标的项目进行公开招投标，而是交给自己所属的单位完成，名曰“肥水不落外人田”，既不顾质量，也不讲效率、效益，甚至把这些项目变成了“唐僧肉”，内部瓜分。

二、规范招投标市场的实践与思考

（一）加强组织领导，构建统一市场。针对招投标监管体制中存在的问题，有必要构建集中统一的招投标有形市场，组建统一的招投标中心，以强化对招投标市场的监督和管理，实现管办分离。新干县从实际出发，积极组建全县统一的招投标市场，撤销了原县建设招标投标领导小组及其办公室，成立县招标投标市场管理委员会及其办公室和招投标中心，做到机构分设、人员分离、财务分帐、管办分离。县招投标中心负责进行招投标的具体实施操作，为各类交易活动提供统一的服务平台。中心下设相应的业务处室，把原属于建设、国土、发改、财政等相关职能部门的建设项目交易、土地使用权交易、产权交易和政府采购等职能，统一纳入招投标中心，为各类交易活动提供统一的服务，彻底解决管办合一、职能不清等问题。

（二）加强制度建设，完善工作机制。为严格招标投标管理，逐步完善市场机制，建立公开、公正、公平竞争的市场环境，新干县依据国家法律法规制定出台了《工程建设招标投标管理实施细则》、《工程交易管理暂行规定》、《政府采购管理实施办法》、《土地储备办法》和《土地交易规定》等规范性文件。这些规范性文件的出台，完善了交易市场的操作程序，规范了管理。此外，为确保制度落实到位，在以上管理制度的基础上，又制定了《招标投标监督管理暂行办法》、《招标投标投诉管理暂行办法》、《工程建设项目施工招投标监督管理办法》、《工程建设施工招投标程序监督管理操作细则》等监督办法，从制度上明确划分招投标管理机构、业务主管部门和纪检监察机关的监管职责，形成招投标管理机构监督市场交易、业务主管部门执法监督、纪检监察机关实施纪律监察的分工协作、职能清晰的市场监督机制和监管制度，使监督职能与服务职能分开，避免在工程招投标活动中既做“裁判员”，又当“运动员”的现象发生。

（三）积极创新探索，规范操作程序。在招投标市场操作过程中，严格按照国家有关规定和制定的有关文件要求进行，同时积极进行配套制度的创新和完善，实行规范化操作和管理。一是设置招标最高控制值，取消暗标，改“明标”为“暗投”，防止标底泄露，保护招标人的合法权益。二是从2004年6月开始，大胆进行探索创新，试行合理低价报价中标法。通过制定最高限价或同时制定最高和最低限价，实行合理低价报价法招标，既降低了工程成本，又避免了制作标底泄密以及人情因素的干扰等，使复杂问题简单化。三是在2006年试行了中介机构选聘暂行办法，对达到一定金额工程量的或佣金的实行公开或邀请招标，防止个人说了算，进一步确保了招标的公开、公平、公正。

（四）加强监督管理，促进有序竞争。首先，加强对评标过程的监督，工程招标评标工作由招标人在开标前从专家库中随机抽取，增加了评标工作的公正性和客观性。其次，严把招标资格审查关口。要求业主招标前必须认真填写“告知书”。县招标办严格审查，依法确定该工程是否应进行招标，是否实施公开招标或者邀请招标，并严格审查招标人的资格，杜绝规避招标、假招标以及不按法定要求进行招标等违法违规现象。每三，对违规招标的项目，纪检监察等部门及时介入、严肃查处，杜绝“条子工程”。

（五）强化信息公开，确保公正公平。一是增强工程承包、发包活动的透明度，实行招投标工程信息公开。业主必须按有关规定在新闻媒体上招标公告，并且要将招标公告内容报县招标办审查备案，以防业主对投标单位提出过高和不合理的要求。凡通过资格预审的企业，均可参与投标活动。二是实行中标结果公开制度。只要在规定时间内未接到举报，即准予备案，下发中标通知，保障招投标活动公开、公正、公平。三是加强内部管理，推行政务公开。即：公开办事政策、公开办事条件、公开收费依据、公开办事程序，严格实施内部管理，坚决杜绝内部管理人员介入有形招投标市场中的评标、定标等活动，严禁向建设单位推荐投标单位和招标机构。(章祥云系新干县委常委、纪委书记)