国家科技投入政策性思考

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提高自主创新能力，建设创新型国家已经成为我国未来经济社会发展和科学技术发展的战略目标。为了达到这个目标就必须加大全社会对科学研究和技术创新的投入，因此国务院的关于实施《国家中长期科学与技术发展规划纲要（2006-2020年）》若干配套政策[1]的通知所提出的60条政策措施中，有关科技投入方面的政策措施占了很大的份量。目前有关政府部门正在加紧制定具体的政策文件和实施办法。关于国家科技投入问题，笔者提出如下一些看法与各方面专家讨论。

一、总量与结构

提起科技投入，人们往往将注意力放在投入总量上，将投入总量及占GDP的比重简单地与发达国家进行比较，我认为在分析国家科技投入时如果只是简单地观察这两个数字可能会产生片面的结论。

科技投入是一个国家综合实力的反映，这里所指的并不仅仅是投入能力，即存在投入不足的问题，还有一个实际需求和实际能力问题。一些专家对计算1.5%、2.0%的热情是可以理解的，但笔者认为当前和未来如果使用好宝贵的科技经费的问题更应引起全社会的关注，因为这些钱都是纳税人的血汗和企业的利润。

在国家大力增加科技投入的同时，必须高度关注科技经费的优化配置问题，其中一个重点就是要分析科技经费的结构问题。如果科技经费的结构不合理，则总量再大也不会得到期望的效果。当前，科技经费投入中结构方面的问题很多，包括：

（1）层次结构：许多专家希望我国科技经费中基础研究的比重达到美国的水平，即从目前的5-6%提高到10%以上，甚至15%。我们认为，必须认识到我国是个发展中的大国，我们既需要高精尖的技术和高水平的基础研究文章，也必须解决十几亿人口的基本生活需要。盲目地与发达国家在基础研究经费所占比重上进行攀比是错误的。

（2）学科结构：科学技术已经发展成为近3000个学科组成的学科群，各学科在自身发展的同时也影响着其他学科的发展。每个学科都有自身的发展规律，有高潮也有低潮，有独自发展也有与其他学科共同发展。在国家科技投入的宏观布局中，在重大投资项目上需要有所为有所不为，但从总体上讲，还必须考虑科学技术的总体平衡与协调发展。实践中，可能某个时期某些学科会处于低潮，社会资金和人才都不愿意投向这些学科领域，这一时期这些学科最容易受到严重伤害，不仅得不到增量资源的投入，存量资源也可能流失。

二、供给与引导

在计划经济时期，国家财政科技投入的责任主要是向社会提供技术供给，政府投入资金研究开发经济社会发展所需要的技术，而后再组织推广应用。经过二十多年的改革，在建设创新型国家的今天，政府财政科技经费已经不能再负担经济社会发展所需技术的全部供给了，政府包办科技的作法已经不能再继续下去了。

企业是技术创新主体的基本内涵之一就是企业是科技投入的主体。目前我国企业的科技投入已经占到全国的60%以上，接近于发达国家的水平。在这种情况下，政府财政科技投入的主要职责应当转向引导社会资金和解决特殊技术的供给两个方向上，其中引导更多的社会资金投向科技发展，以及引导社会资金投向最关键的科技领域，应当成为主要的任务。

三、公平与效率

坚持科学发展观，保证国家协调发展，在科技发展方面也是重要的问题。目前我国不同地区发展差距不断拉大，其中很重要的因素之一就是地区间在科技发展与技术创新能力方面的差距在拉大。因此，只有大力促进落后地区的科技发展，提高落后地区企业的技术创新能力，才能从根本上改变落后地区的面貌。

在行业发展方面同样存在不平衡现象，一些行业（象电子通讯等高技术产业，汽车、冶金等支柱产业）等受到各级政府、金融资本、外国资金的普遍青睐，大量的科技经费投向这些产业；而另外一些产业（例如涉农产业、服装、家具、制鞋等）则很少能够获得来自政府的科技投入，恰恰是这些产业是我国在国际上具有一定比较优势的产业，是涉及上亿人就业的产业，目前又面临提高自主创新能力的严峻任务，正处于历史性的关键时期。

因此，政府财政科技资金的投入不能仅仅考虑优势地区和优势产业，也必须考虑落后地区和科技方面的弱势产业。应当通过各种措施（例如通过转移支付，通过西部地区企业科技投入的税收减免由中央财政支付等措施）加大对落后地区和弱势产业技术创新活动的支持。

四、直接与间接

在讨论创新型国家和提高企业技术创新能力时，人们往往习惯于将眼光盯在财政投入上，希望从财政方面多争取一些经费，以计划、项目等形式分发下去，似乎这就是鼓励创新了。应当认识到，国家鼓励科技发展和技术创新的税收减免也是一种科技投入。

我们认为，政府鼓励技术创新应当直接手段和间接手段配合使用，当前应当更重视间接的政策工具。最主要的间接资助手段就是通过税收减免来调控社会的创新活动。直接性的经费投入更适合于具有政府战略意图的重大项目，只有少数企业有可能获得，鼓励技术创新的税收减免（例如鼓励企业增加科技投入的所得税减免）的适用范围则大得多。

五、集中与分散

在建设创新型国家的讨论中，一些学者和部门认为应当建立全国统一的科技经费管理、分配机制，由一个部门统管全国的科技投入。我们不同意这种看法。

科学技术和技术创新涉及面非常广，从一产、二产到第三产业；从纯基础的研究、生活日用品的开发，到国防科技；从自然资源、大气、海洋、土壤，到人文社会科学，几乎覆盖了所有的行业、所有的地区和人类生活的所有方面。哪个政府部门有这么大的本事，能够把这么复杂的科技活动计划好？哪个部门又能把这么复杂的活动的政府调控搞好？世界各主要发达国家从来就没有这种大一统的政府科技管理经费部门，都是由不同的政府部门根据各自的职责分别进行管理。因此，我们反对那种我国应当成立大一统的科技管理部门的看法。

此外，目前还有一种观点也值得讨论。一些人认为，国家自然科学基金会对科技经费的管理比较有效，应当将更多的钱都放到基金会去管理。我们认为这种看法也是错误的。政府财政科技经费的配置应当是多种模式的，自然科学基金会的基本定位应当是科学共同体集体决策的机制，是政府拿出部门经费，交给科学共同体，由科学家们根据自己对各学科科技发展的感觉和判断，提出选题，以同行评议的方式配置这部分资源。这部分经费通常都是各学科的最前沿的生长点。而政府部门也必须根据政府的战略意图和发展目标，部署部分科技资源。同时，还需要另外的配置模式，例如大型学术研究机构，这种配置模式主要基于大型研究机构对学科综合发展的判断，而不是某些点上的学科发展。各种科技经费的配置模式都是需要的，各种科技资源的配置主体应当担负起自己的使命，而不要越位，基金会不要试图做政府职能部门应当承担的责任，政府部门也不要干预科学共同体的运行。如果只保留某一种资源配置模式，而取消了其他的配置模式，例如单纯采用基金会的模式，将严重影响科学技术的发展。