经营权出让中的景区类型与经营主体分析

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一、前育

由于旅游资源的特殊性、现有管理体制的限制，景区经营权出让一向是较为敏感的话题。但自1997年湖南省分别以委托经营和租赁经营方式出让张家界黄龙洞和宝峰湖经营权，2001年四川省旅游部门向海内外宣布出让包括九寨沟、三星堆遗址、四姑娘山、稻城亚丁、青城山磁悬浮旅游列车工程在内的十大景区经营权后，业界掀起了出让、买断景区经营权的狂潮。据不完全统计，截至2002年，全国已有至少19个省、自治区、直辖市，300多个大小不一的景点加入出让经营权的行列（王小润、白锋哲，2002）。经营权出让似乎成为了转型期景区改革的必由之路，引起学术界广泛重视和激烈讨论。

多集中在景区经营权出让的利弊分析。郑易生(2002)认为企业拥有主导经营权较少增加资源保护投入，使资源保护标准“降格”，并可能带来“以企代政”，因此，企业拥有主导经营权危及景区保护。社科院环境研究中心郑玉歆(2002)认为让遗产资源担当起拉动经济增长的重任是一种短视行为。社科院张广瑞(2001)则认为景区所有权与经营权分离是经营方式的转变，并不一定带来景区环境的破坏。还有不少学者认为两权分离是景区改革发展的必由之路。

进行利弊分析，权衡经营权出让孰优孰劣，是必要和可行的。(1)出让对象；(2)出让主体；(3)经营主体；(4)出让价格（景区价值）。应该先明确何种类型的景区的经营权可以出让？由谁出让？出让给谁？以多少价格出让？出让主体应该是景区的所有者。但依据现行法规，中央、省、市（县）级政府以及各主管部委均拥有对资源的所有权。因此，景区经营权出让主体资格的讨论就涉及到现行管理体制问题。此外，关于出让主体（即资源和景区所有权者）的讨论也较为集中（如杨振之等，2002）。有鉴于此，本文仅就经营权出让中的景区类型、经营主体资格两个基础性问题进行浅显的分析，以资参考。

二、景区类型

资源开发与保护是景区经营权应否出让争论的核心问题之一。

显然，并不是所有资源都适合出让经营权。有些资源的核心任务是保护，有些资源属于公益性质，如果以出让经营权的市场行为加以开发，势必与景区的宗旨相违背，并导致资源的破坏。这部分资源应该由国家专营，实施保护，也就不存在经营权出让的问题。有些资源可以出让经营权，但有一定的限度。资源的类型、性质决定了景区的类型、性质。因此，经营权能否出让，在很大程度上是景区类型的问题。

在开展经营权出让的讨论前，应该明确何种景区不能出让经营权？何种景区可以出让经营权？可以出让到何种程度？如果景区不适合出让经营权，也就没有必要进行讨论。因此，景区类型是决定景区经营权出让的首要问题。但某类景区经营权是否可以出让，应有一定的标准。我们认为应该根据景区的目的与宗旨、景区资源的性质来判断景区是否可以出让经营权，即景区经营权是否可以出让应该依据一个主要标准和一个从属标准。主要标准是：景区经营权出让是否违背景区的目的与宗旨？从属标准是：景区是否具备显著惟一性的世界级景区？

在考虑经营权出让与景区类型时，首先应该明确建立景区的初衷、目标以及景区的性质。从景区的性质看，人造景观比较适合出让经营权，因为经营权出让不会引起如此激烈的资源保护与破坏的讨论。但人造景观往往由企业或私人投资建造，不存在经营权出让的问题。公益性景观、公园应该由国家统一经营管理，也不存在此问题。

比较复杂的是原生型资源的经营权出让问题。由于：①原生型旅游资源不同于一般的矿产、森林、草地等自然资源，具有经济价值所不能涵盖的特殊意义；②景区原生型旅游资源不同于一般国有资产，属于“公益性国有资产”，是“具有供人民群众游览、休息，或进行科学、文化活动功能”，长久为公民直接服务并为后代永续保存的地域；③民法的经营权包括了对财产进行占有、使用、收益和处分的权利，而旅游资源经营权是指对旅游资源一定时期的占有、使用和收益的权利，是一种法律上的财产权利。景区的经营权也就包括了对景区进行占有、使用、收益和处分的权利（郑易生，2002；叶浪，2002）。可见，原生型旅游资源景区的经营权不甚适合出让，至少在经营权出让问题上应该极为慎重（注：对此问题，学界和业界仍存在争议。）。因此，中国证券会因兵马俑上市一事向国家建设部和文物局咨询时，他们以“资源不可上市”为由搁置。2002年3月，建设部在《关于对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函》中说，任何地区、部门都没有“将风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理”的权利。2002年8月，建设部汪光焘部长在“全国城乡规划和风景名胜区保护工作”电视会议上针对一些景区追求眼前利益、超强度开发造成自然生态和景观资源的严重破坏时特别强调：“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地。”国家文物局张文彬局长更是明确指出：“对有些地方和单位以所谓所有权与经营权分离的名义，擅自转移文物保护单位经营权，甚至将文物的经营向国内外招标、承包，对此，我们坚决反对”（杨广虎，2002）。尽管上述言论仍存争议，但至少反映了国家权力部门对此问题的态度，并再一次说明了原生型旅游资源景区的经营权不适合出让。

从目的看，有些资源属于保护性资源，与之相联系的景区的首要目的是保护而非开发，景区的经营权就不适合出让。根据现行法规，以保护为首要目的的景区包括世界遗产、“人与生物圈”计划保护区网络的自然保护区、各级自然保护区、地质公园、湿地、重点文物保护单位等。以世界遗产为例。根据《世界遗产公约》，世界遗产组织评选世界遗产的主要任务就是保护世界范围内的自然和文化遗产，并对遗产项目的保护和管理进行监测。因此，遗产资源的利用必须置于“保护第一”的原则下。由此，遗产在目标、要求的标准、对游客的态度等三个方面与一般景区有重要区别（郑易生，2002）。不遵守保护要求的遗产开发以及一般的景区开发行为将对遗产资源造成很大的破坏。例如，武陵源自1992年被联合国教科文组织列入《世界自然遗产名录》后，在开发建设与服务过程中缺乏严格控制，违法违章建筑不断出现，并且逐步挤占了核心景区，从而加剧水土流失，导致河床升高，影响了景区整体形象。联合国教科文组织考察团对此严肃指出：“武陵源的自然环境已变成像个被围困的孤岛，局限于深耕细作的农业和迅速发展的旅游业范围内”（裴泽生，2002）。武夷山、泰山也有类似情况发生。显然，世界遗产的首要目的是保护遗产的真实性与完整性，使人类的共同遗产能够可持续发展。这种目的与现行以盈利为首要目的的经营性开发是相互矛盾的。我国不少遗产的现行做法与“申遗”目的、与世界遗产组织评定世界遗产的初衷是背道而驰的。

同理，自然保护区、湿地、地质公园、文物保护单位等也是以保护自然生态、文化遗产及其完整性为首要目的的，发展旅游业获取经济效益只是从属目标，故不适合进行大规模的开发，所谓经营权出让也仅限于与旅游开发有关的局部的经营性项目。

景区资源的惟一性与级别则是作为从属标准，是对主要标准的补充，与景区目的与宗旨共同组成判断的标准体系。原则上讲，任何景区资源都具有惟一性与特殊性。但考虑到开发所带来的破坏结果，世界级乃至国家级、同时具有显著惟一性特征的景区，不适合出让经营权。

但许多世界级、国家级的具有显著惟一性的景区，以及许多以保护为首要目标的景区，往往也是景观效果显著、具有较大旅游价值和旅游吸引力的景区。同时，这些景区的保护投入往往比较有限，需要大量的保护经费。客观存在的旅游需求和经济需要，使得发展旅游、带动经济增长成为了这些景区的附属功能。对这些景区而言，就存在着两种性质不同的运作项目：一种是非经营性的，包括景区资源、遗产以及与资源相联系的特有的专营项目，如门票专营权；另一种是经营性的，不涉及核心保护的资源，包括非核心区内的与旅游接待服务有关的任何项目，如餐饮、住宿、交通、娱乐、购物、房产等。只有经营性的项目才有、也才可以出让经营权。

综上，横向地看，我们可以区分出适合经营权出让的景区类型以及经营权出让的程度。对于以保护为首要目的原生型资源景区和世界级、国家级的、惟一性显著的景区，经营权不适合作整体出让；但作为景区的附属功能，与发展旅游相联系的经营性项目可以在保护的原则下予以出让。除此之外的其他景区，则可以在有关法律框架下出让整体经营权。

历史地看，处于不同发展阶段的景区经营权出让的程度也不尽相同。对于开发条件相对成熟、正在开发，但缺乏资金的景区，可以在法律框架下鼓励企业参与投资建设（是否出让整体性经营权参照上述标准）；而对条件成熟、且有较好经济收益的景区，营利性企业只能在项目层面上由景区管理机构特许经营，企业不能获取景区门票收入，门票专营权归景区管理机构（郑易生，2002）。总之，应该慎重对待景区门票专营权。

根据上述分析，我们可以粗略地归纳出适合经营权出让的景区类型及其出让的程度（参见表1）。我们建议在此基础上，由国家各有关主管部门联合审议，出台相关政策，为景区经营权出让的景区类型提供依据。

三、经营主体资格

经营主体资格是确定景区经营权出让给谁、由谁承担主体经营权的问题。理论上讲，景区经营权出让是一种市场行为，所有的市场主体都可参与景区经营权的“争夺战”。但自1997年首批景区出让经营权以来，出现了诸多与经营主体有关的问题，包括：

表1景区经营权出让的景区类型表

经营性质景区类型经营权出让程度

世界遗产

“人与生物圈”计划

项目原则上下出让

自然保护区可适度出让区内与旅游

非经营性地质公园接待直接相关的经营性

保护性湿地项目

重点文物保护单位

高级别原生型景观

人造景观

不以保护为首要目

经营性的景区在法律框架下可整体性

惟一性不显著的省出让

级及以下景区

说明：1.感谢提出“营利性”和“非营利性”划分建议的专家。但考虑到景区经营权出让的争议主要源于经营权的性质而不是营利性，且某些非经营性项目也有营利的可能，为充分体现出让主体对出让对象的把握，故仍暂采取“经营性”与“非经营性”之分。

2.本表所列景区类型划分仅依据上所文述景区目的与宗旨、唯一性与等级划分，并非严格意义上的景区类型划分依据。

第一，人为破坏资源与环境，使景区保护能力下降。企业参与景区开发与景区资源环境破坏不能绝对画等号，但事实上，在经营权出让后，尽管企业也关心景区资源保护，景区环境资源破坏、保护标准“降格”的现象仍大量存在。以赢利最大化为目的的企业“保护概念”与资源的“保护概念”之间有较大差异，表现在两个方面：

1.文化与自然遗产的保护需要专家领导而不是企业家指导。从文化遗产的“水洗三孔”到自然遗产的豪华人造建筑，都说明外行领导内行或是旅游经营知识取代遗产保护知识的恶果。

2.企业把景区游客当成上帝，难免迁就品位不高但有钱的旅游者。大量景区索道的建设以及前几年“天下第一佛”、“地下龙宫”之类景区内人造景观的建设就是明证。显然，这是不少景区经营企业所不愿意考虑的（郑易生，2002）。

另外一方面，企业拥有主导经营权并不意味着保护资金的增加（郑易生，2002）。获得主导经营权的企业要上缴营业税和所得税，而那些上市公司募集的资金又必须尽早赢利以回报股东。因此，企业不得不把资金投向最能赢利、最快赢利的领域，即使投资于景区的项目，也主要是直接赢利的饭店、游乐场等设施。

显然，由于企业作为市场主体的特性以及企业专业能力与知识水平的限制，经营权出让后，无论在保护资金、保护知识，还是保护权利方面，景区的保护能力都有所削减，景区资源无法获得持久可靠的安全。

第二，企业拥有景区经营权后，可能带来“以企代政”（郑易生，2002）。在实际生活中有可能造成经营权与管理权的对抗和侵占。比较严重的是企业掌握景区经营权后先斩后奏、令法定项目审批权似有实无的“对抗型”；贫困地区开发商不受监督、不守法规的“以企代政”。这种行为，不但严重削弱了景区的保护权利，也给景区管理带来极大的负面影响。这种情况的发生，使出让经营权的景区“沦陷”为企业的私有财产，企业成为景区的实际所有者。主管政府与部门的监督与管理成为一张空头支票。

第三，企业资金不到位，影响景区的正常经营与发展。获得景区经营权需要相当大的资金耗费，开发建设、维持景区正常运作更需要相当数量的资金保障。例如，浙江万象集团投资5亿元开发千岛湖（裴泽生，2002）。北京通大公司获得张家界黄龙洞经营权后，对黄龙洞的“定海神针”钟乳石投保1亿元；马来西亚某公司获得张家界宝峰湖经营权后，当年投入1800万元更新设施，使景区面貌发生很大的变化（王小润、黄秋丽，2001）。可见，景区经营主体应该具备较雄厚的资金实力。

有些资金能力有限的小企业，为获取景区经营的“肥差”，取得景区经营权后根本无力对资源开发与保护进行较大规模的投入，抱着“以旅游养旅游”的观念，将使资源遭受不同程度的破坏，景区发展不但未能形成“大气候”，对地方经济的贡献也不显著（张进福，1999）。更有甚者，个别企业利用不正当手段获取景区经营权后，以经营权作为抵押另作他用；甚至对景区置之不理，任其自生自灭。

第四，不法企业开展非法经营活动，损害景区形象。经营主体的法律意识、信誉度在景区经营中扮演着重要的角色，一些不法企业在获得经营权后，不遵章守法，不按照经营权出让的约定，或者利用政策的漏洞开展一些非法的经营活动，从而严重地损害了景区的公众形象。这种行为在一些比较偏僻的山村、大城市边缘等地区较为多见。

此外，景区经营权出让后，还可能由于国内企业生命周期较短造成经营中断而给景区带来较大的损失；也可能由于景区经营企业的“霸道”而阻扰正常的科学研究工作等问题。

因存在的上述问题，考虑到景区经营管理的特殊性、景区资源的稀缺性以及企业拥有景区经营权后存在的上述问题，有必要采取必要的措施，制定相应的政策，限制经营景区的企业的主体资格。

景区经营是专业性比较强的经营活动，涉及到景区的资源保护和可持续发展，还兼有科研、启智、教育等功能。因此，景区经营主体除具备一般市场主体的资格外，还应有一些特殊要求。建议有关主管部门仿照建筑行业资质认定的办法，制定相关条文，统一认定景区经营主体的资质，作为企业经营景区的基本门槛。企业经营资质可以有等级划分，并与所经营景区的等级相挂钩。资质认定可以由国务院相关部门牵头，国家旅游局、建设部、文物局、宗教局、林业局、国土资源部、工商局等单位参加，国家旅游局作为主管部门具体负责。符合景区经营主体资格的企业才有资格参与景区经营权的竞标。

结合企业经营景区可能存在的上述问题，参照建筑行业的资质认定标准，我们粗略地归纳出下列关于景区经营主体资格的参照因子：

1.专业资格经营主体应该具备一定的专业资格，包括专业技术职称、学科背景、企业从业人员知识结构与学历层次等。还应该有对企业法人、总经理的资格限制。景区经营主体最好能聘请旅游、环境、文物、文化等方面的专家组成顾问小组。

2.资金能力景区经营需要大批的资金投入。首先，景区经营主体为获得景区经营权，必须支付与景区资源价值相符、数量不菲的一笔费用（例如，1997年，湖南风凰八大景区（点）50年经营权以8.3亿元出让给了黄龙洞股份公司）；其次，经营方接手景区之后，需要有大量的启动资金使景区经营走上正轨；再次，经营方还需拨出专款用于景区保护。这些都要求景区经营主体具备雄厚的资金实力。

3.信用等级鉴于企业经营景区后可能存在的违法经营、资金不到位、以景区经营权作不良抵押、不偿还债务等问题，有必要把信用等级作为景区经营主体资格的因子之一。遗憾的是，目前国内企业信用等级制度尚待建立。

4.经营绩效经营绩效是反映企业经营效果与经营水平的因子。通过对企业经营绩效的评价，可以看出企业的经营水平与能力，预测企业获取景区经营权以后的经营效果。经营绩效评价可以采用资金周转率、销售利润率和资金利润率等分量指标。

5.经营范围与经营经历从事过与旅游相关经营项目的企业，在经营景区时，应该更具有“专业”优势。通过经营范围的审查，也可以看出企业经营的长处及其方向。把经营范围与经营经历以及经营绩效结合起来考察，更能够看出企业能否胜任景区经营的基本工作。经营经历指标还应该包括企业主要人员的从业经历。

6.社区居民意见社区参与旅游发展已经受到了越来越多的关注。当地居民、旅游者、景区、经营机构已经成为了景区可持续发展系统的系统要素。当地居民与景区经营方的关系是构成景区关系网络的重要一环。因此，应尊重当地居民的意见，由当地居民参与景区经营主体资格的审查。

确定景区经营主体资格后，应该向社会进行公开招标。景区经营主体一旦确定，并不能保证企业的经营主体资格在经营过程中始终如一。因此，应该建立强有力的监督约束机制，随时监控、定期评价经营主体的资格。主体资格是企业经营景区的“门槛”，一旦发现经营主体已经不具备了经营景区的资格，管理机构应该根据相应的方针政策警告景区经营方甚至最终撤销其经营资格，终止经营合同，以维护景区的利益不受损害。

四、结语

景区经营权出让是个敏感而复杂的问题。景区所有权与经营权相分离和市场化运作是景区改革的两大趋势。政府职能的专一性又使得景区经营必然采取市场化运作模式。因此，景区经营权出让也就成为了景区的必然抉择。但景区经营权出让首先应该明确4个基本前提：①出让主体；②出让经营权的景区类型；③经营主体；④出让价格。本文仅从景区类型和经营主体入手，提出了判断景区类型是否可以出让以及出让程度的标准；分析了经营权出让中因经营主体而存在的诸多问题，给出了确定景区经营主体资格的指标和方法建议，希望对景区经营权出让实践乃至相关部门制定管理措施有所裨益，并以为引玉之砖。进一步探讨景区资源价值问题将完善景区经营权出让的基础、提高景区经营权出让的规范性和可操作性。

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