“行政区经济”现象在我国旅游业中的表现及其负面影响

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一、“行政区经济”的涵义及其表现

“行政区经济”理论在国内首次提出是在20世纪90年代，此后逐渐丰富和发展。这一理论不仅系统总结了我国长期经济发展的典型特征，而且越来越被现实所证实，并引起了国内广泛关注和高度重视。所谓“行政区经济”是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是我国在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时期出现的具有过渡性质的一种区域经济类型。行政区经济最突出的特点是：社会经济活动渗透着强烈的地方政府行为，具有强烈的地方利益倾向；受行政区划的刚性约束，生产要素跨区域（行政区域）流动受到人为的限制与阻隔，经济运行秩序比较紊乱。

旅游业是我国的发展历史并不长的新兴产业，我国旅游业萌芽于计划经济时代，20多年来得以快速发展，但是这种综合性的产业恰恰与我国的行政区划约束体制产生了一系列的矛盾。使得我国旅游业在不同程度上表现出了较强的行政区经济色彩，行政区划和行政区经济在促进我国旅游业快速成长的同时，不可避免地产生了种种负面影响。

二、我国旅游业发展中“行政区经济”现象的成因

1.我国现有的政府行政体制和行政区划体系是旅游业“行政区经济”现象产生的制度性根源。众所周知，我国的旅游业最初是从事政府接待的事业，而非一种成型的产业。这种脱胎于计划经济时代的产业，具有较强的政府行为色彩，旅游业的主要功能主要是从事外事和行政接待。政府几乎包揽一切旅游活动，旅游事业是无经济效益可言的。政府高度集权行政事务的体制在旅游发展初期表现得尤为突出。在向市场经济转轨的时期，各级地方政府，为了达到扩大地方财政税收、发展地方经济、提高当地就业率等目标，纷纷开发新兴产业。首先是在其行政区域范围内充分挖掘各种资源、利用各种条件，占领各类市场；其次制定各种有利于自身发展、限制和排斥外来竞争的政策、制度等，以谋求本地利益的最大化。旅游业就是在这种经济和时代背景下萌芽并逐渐成长的，自其萌芽之日起就隐约表现出较典型的“行政区经济”特点。

2.旅游业发展的所有制体制是旅游业“行政区经济”现象形成的直接原因。旅游资源具有典型的地域差异性、稀缺性和公共性特征，公共性的属性表明旅游资源的所有者应该是国家，即属于全体国民。但由于国家管理公共资源的方式是多种多样的，通常是由地方各级政府代表国家行使公共资源的开发、利用和转让权，又由于旅游资源的地域差异性也决定了其产权所有者的异地性；再次，由于资源的稀缺性更加剧了同一种资源被不同地区或部门占有并开发的可能性。综合起来，旅游资源的实际所有权掌握在各级地方政府手中。如果这种所有制体制能够得到正确的利用，就能够促进经济的良性发展，否则，就会形成地区分割、区域封锁、互筑壁垒、各顾一方的“行政区经济”现象。在一种以资源为主要投入要素才能产生利润的产业发展之初，这种所有制体制就会成为其形成“行政区经济”现象的直接原因。

3.旅游业发展的经营机制和管理体制是旅游业“行政区经济”现象形成的催化剂。我国旅游产业发展的主体是各级政府和各类旅游企业，在旅游业的发展历程中，其经营机制和管理体制不断完善。但是，由于我国市场经济规则、法制的不完善，使得旅游产业的经营、竞争和旅游市场都不够规范。首先各级地方政府拥有发展本地旅游产业的资源所有权、产品开发与销售权、行业审批权、行政管理权等，地方政府代表了地方的最高利益，必然要保护和管理地方各类旅游企业和旅游市场，防止地方旅游产业受到外来强烈竞争和冲击。其次，几乎所有的旅游企业都必然地与地方政府以及其它各类企业发生千丝万缕的联系，各类旅游企业的发展不仅要追求自身的利益，更要承担地方政府所赋予的各种义务，如上缴税收、吸收本地劳动力、促进本地社区发展等。企业不能不面对和听从许多“婆婆”的“号令”，否则，就会陷入“门难进、脸难看、话难听、事难办”的境地，最终会寸步难行、一事无成。第三，在旅游业发展初期，旅游企业的规模、实力是相对狭小和脆弱的，旅游业投资主体单一、规模小。旅游业的启动基本上依赖于地方政府的扶持或包揽，如道路和交通基础设施建设、景区开发等。特别是在旅游资源丰富、经济不发达地区，这种发展模式更加普遍。政府的投资同样要得到回报，政府会想方设法使本地获得最大的旅游收益。

以上三个方面综合作用，使得我国旅游业的发展主要由各级地方政府主导（甚至垄断），形成了各级行政区域内的旅游经济现象，表现为旅游业的“行政区经济”现象。

三、“行政区经济”现象对我国旅游业的负面影响

我国旅游业发展的一个突出特征是各个地区发展旅游业的积极性空前高涨，区域旅游开发如雨后春笋，显示出勃勃生机。从这一点上讲，行政区划和行政区经济对我国旅游产业的成长和发展起到了较为积极的促进作用。但是，不可否认，行政区经济对我国旅游产业的负面影响仍然很突出，影响主要有以下几种形式。

1.“政府主导”思想成为各地发展旅游业的指导思想，有加剧旅游业区域与区域竞争的倾向。由于我国旅游业起始于政府的事业包揽，在其发展历程中各级地方政府始终起着主导作用，这种经济发展机制的惯性使得至今我国各地发展旅游业的主导思想几乎都是“政府主导”。发展模式也是“政府主导”型。各地区旅游发展的“政府主导”行为可以说是全方位的，首先是“主宰”旅游资源的所有权和开发权、旅游经济的发展权、旅游法规的制订与执行权。其次是“主财”，从资金投入、外资引进、财政预算、旅游行政开支等都起主导作用。第三是“主干”，即从基础设施建设、旅游目的地开发到旅游人才培养、旅游宣传促销等一系列旅游经济行为都是政府在唱主角。诚然，“政府主导”旅游发展，能有效地调动地方各种资源和因素，集中搞好旅游基础设施建设、旅游资源开发利用，能更好地协调旅游发展过程中的各种利益关系等等。但这种带有浓厚计划经济色彩的发展模式对于旅游经济实体和企业的成长壮大是不利的，极容易形成地方保护主义，加剧区域与区域之间旅游业的过度竞争，影响到国家整体旅游实力和国际竞争力的提升。科学地讲，并不是所有的地区都具有“优先发展旅游业”的条件，盲目地赶潮流，不切实际地提出“将旅游业作为主导产业来发展”，只会加剧旅游业的区域竞争，而且会助长一些地方的不良风气。

2.旅游产业发展规划和旅游区（旅游目的地）发展规划的制定与执行具有极明显的“行政区经济”色彩。近年来我国各地方（行政区域）多热衷于作区域旅游规划，各种旅游规划、设计如雨后春笋般地制定出来。迄今为止，我国省一级的旅游发展总体规划已经做了20多个，占全国的2/3以上，还有1/3的规划正在进行之中。不仅省一级在做旅游规划，中小城市和区、县在做，甚至一些乡镇也在制定类似的规划。但是，许多旅游规划都只是在本行政区域内“画画”，很少与周边地区进行跨区域规划，至今跨行政区域的旅游规划少得可怜。一些地方政府为了向上级政府“寻租”，为了获取本地方和本部门的利益，不惜勒紧裤腰带做规划，规划成了要钱的依据。有的地方，出现了“换一任领导做一次规划”的怪现象，规划做好了，可以向上头要钱，可以在社会上“敛财”，例如一些地方的“旅游招商引资”就有“敛财”之嫌。至于规划是否实施则并不重要，规划成了为本地区敛钱、为个人捞政绩的手段和工具。

3.“行政区经济”现象在旅游资源的开发和旅游产品的生产方面表现得尤为突出。旅游资源一般有地理位置的唯一性和确定性特点，由于行政区划与旅游资源分布的非整合性，造成许多资源实体的地理范围跨越几个不同的行政区域，被几个行政区域分割管理、开发，如一条河流的上中下游、一座山脉的不同地段、一片森林的不同部分等。面对同一种资源分布，几个相邻的行政区域为了争得资源开发权和收益，互不相让，各地方画地为牢、各自为营、人为分割、抢夺本应该统一规划开发的资源整体。此外，有许多旅游资源，它们的行政归属（上级主管部门）与其实际地理位置发生错位，形成“飞地”现象。当地部门管不了，上级部门又管不着（鞭长莫及），致使我国许多原始、珍贵、品位极高的旅游资源遭到严重破坏。在旅游产品的生产方面，为了争夺消费结构、消费水平相同的客源，大量性质相同的旅游产品推向辨别力不够强的市场群体。各地方为了争夺客源，占领本地市场、扩大外地市场，都愿意花费高额成本生产种类齐全、数量众多的旅游产品。结果造成各级行政区域在旅游产品生产上自成体系、相互竞争、大量雷同、重复建设。近年来我国各类主题公园大量兴建、主题重复，各种品位一般化的景区景点相继诞生，彼此相邻的几个城市各自建造豪华度假村且项目雷同的现象比比皆是。

4.“行政区经济”现象使得各地区在旅游市场占领与获取旅游形象外扬的机会方面很不规范。近年来我国旅游业呈现出欣欣向荣、朝气蓬勃的局面，一个消费潜力巨大的市场正在被激活。在规则不完善、法制不健全的市场经济时代，各地方为了占领、争夺、控制尽可能大的市场范围，相继展开强大的竞争攻势。恶性竞争、争夺客源、相互压价、各自为战、互筑壁垒的事件层出不穷。近年来各地旅行社、旅游酒店、旅游交通部门在旅游线路上的打折、降价以致旅游服务质量的下降等恶性竞争现象愈演愈烈，严重影响到了我国旅游产业整体形象和素质的提高。有些地区为了充分利用旅游资源的无形价值，在本地区的行政区名称上动脑筋、做文章。近年来我国许多市、县、镇的原名（尽管其历史悠久、文化深厚）消失，而“××山市”、“××山镇”、“××山站”新地（站）名雨后春笋，令人眼花缭乱。“傍大山、附名水、扬伪名”的现象愈演愈烈。不能否认，在一些地方的领导的脑子中有“抢他人先、扬本地名、争一己利”的“行政区经济”思想在作怪。

5.旅游业的宏观管理方面的非正常现象正是“行政区经济”负面影响的表现。由于行政体制的约束，我国绝大部分地区的旅游行政管理部门责、权、利严重错位，有名无实，缺乏有效调控管理力度。原因是其财权、人事权、项目审批权等均受制于上级行政区的对口部门。受利益驱使，各部门为了各自利益，一般不愿意让渡本部门的权力和利益，部门之间的合作困难或勉强实行“伪合作”，难以形成“大旅游”的格局。由于旅游资源类型多样、分布广泛，分属于不同部门和地区管理，各部门和各地区从自身利益出发，制订各自的行业政策、制度和标准，实行行业垄断或地方保护，旅游发展所必须的各种标准和规范很难统一，实施起来较为困难。这种行业、部门、地区垄断、互筑壁垒的非正常局面正是“行政区经济”现象在旅游业中的负面影响的表现。

四、旅游业“行政区经济”现象的改革与创新

1.淡化旅游发展的“政府主导”思想，形成“政府引导、企业主体、社会监督、全民参与”的旅游发展机制和模式。提倡、鼓励和支持多种形式开发旅游（政府、企业、民间、个人、外资、股份、混合）的模式。这样就能从源头上减弱甚至消除“行政区经济”对旅游业的负面影响。2.试行建立跨越行政区域的高级别的旅游经济区（即旅游协作区），直属于相应级别的政府管辖或跨区域政府联合管辖。3.在适宜时候，试办旅游特区，丰富并创新我国行政区划的体系。将生态环境保存完好，自然资源极其丰富、自然景观极其优美、不适宜大规模发展第一产业和第二产业的地区，单独划为旅游特区，发展模式类似于我国曾经试办过的经济特区。特区内以发展旅游业为主，配套发展相关产业。

【参考文献】

1刘君德：《中国行政区划的理论与实践》，华东师范大学出版社，1996年。

2刘君德等《中国政区地理》，科学出版社，1999年。

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