国有企业政策性关闭破产必须解决的两个问题

导语：国有企业政策性关闭破产必须解决的两个问题一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

摘要:政策性关闭破产在解决历史遗留问题时,首先面对的是国有企业长期形成的债务和大量职工需要安置这两个问题的妥善解决,从而使政策性破产具有人性关怀的意义。国有企业产业结构的优化,市场经济地位的最后确立,政策性关闭破产在中国经济制度的推进过程中功不可没。

关键词:政策性破产;债务;职工利益

中图分类号:F037.1文献标识码:A文章编号:1673-0712(2006)05-0025-04

从1994年开始,中国以强硬的行政手段推行的政策性破产已经走过了整整十个年头。其间的波折和辛酸,也许只有亲历具体事件的改制者和职工才能体味出来,他们有过鼓舞,有过希望,也有过眼泪和哀伤。与依法破产最大的不同,政策性破产首先要用企业变现的资产安置职工,核销银行呆坏账也由中央财政解决。据国家的安排,最晚在2008年,政策性关闭破产就要退出历史,让位于依法破产,国有企业改革最艰难、风险最大的阶段就会过去,我国的产业结构和经济结构将得到进一步优化,规范有序的市场经济的地位将最终确立。

一政策性关闭破产的缘由及实施历程

(一)政策性关闭破产主要解决国有大中型困难企业退出市场的问题,这是在特殊的历史背景下,政府用特殊的方式解决特定问题的非市场选择我国的经济发展总体经历了两个阶段:建国初到1978年为第一阶段,1978年至今为第二阶段。

1.在第一阶段的开始时期,中国是一个落后的农业社会,经济发展水平很低,优先发展重工业的策略在取得成效的同时也带来无数的问题

1952年,人均GDP仅119元,在GDP中,第一产业即农业高达50.5%,第二、第三产业分别为20.9%和28.6%[1](203),工业基础非常薄弱。当时以美国为代表的西方国家对中国持敌视态度,实行政治上孤立,经济上封锁。中国要获得真正的独立,必须尽快建立完整的国民经济体系。参考苏联的经验,按照计划经济的模式,中国政府制定了一系列优先发展重工业的宏观经济政策,在短短20多年间,中国重工业迅速发展,很快建立了一个单一的、高度集中的重化工业体系。中国的国力也得到大幅度的提高,1952—1978年国民收入年均增长6.1%,这一速度在世界上名列前茅。产业结构也得到一定的调整,至1978年,在GDP中农业的比重下降到28.1%,第二产业上升到48.2%,第三产业下降到23.7%[1](203)。但是问题接踵而来,优先发展重工业的战略使国有企业成为唯一的生产单元,在改革开放后全球经济一体化浪潮推动下,这一生产模式立即暴露出各种问题,比如效率低下、脱离市场、创新机制匮乏等等,如不进行改革,中国经济就有陷入死胡同的危机。

2.我国经济发展的第二阶段伊始于改革开放,旨在调整严重不合理的经济结构和产业结构,经济体制由单一的计划模式逐步转向开放式的市场经济

第一阶段重工业的超前发展,引起产业结构优化困难,农业、轻工业、第三产业几乎停止发展,人民的生活长期得不到改善和提高,二元经济结构日益呈现刚性。改革开放的根本就是引入市场机制,用市场机制重新配置资源,激发企业的创造力和活力。经过20年的调整和努力,到2004年中国产业结构及轻重工业结构基本理顺。2004年中国国内生产总值中,三大产业的比重分别为15.9%、50.9%、33.2%,2000年这一数据为15.2%、53%、31.8%[2](4-5)。

(二)经济结构的转变和市场机制的运作,使国有企业先天性的不足和结构性矛盾暴露无遗，多年以来严重的低水平重复建设,导致国有企业生产能力低水平过剩现象非常突出,企业经济效益下降。根据全国第三次工业普查的数据,我国900多种工业品中,半数以上生产能力利用率在60%以下。国有企业占很大比重的制造业中,生产能力利用率在80%以上的只占29.5%,利用率在60—80%的占36.2%,利用率在60%以下的占34.3%。由于结构调整缓慢,这种低水平过剩状态直接导致企业产成品库存大量积压,不少国有企业生产经营困难,亏损增多。

因历史遗留的结构性矛盾无法适应市场而举步维艰,在三类企业表现最为明显:一是由于布局不合理无法参预市场竞争的“三线企业”和发展阶段没有预留转产或者补偿资金难以生存的资源枯竭矿山。二是解放初期为就业而成立的城市劳动密集型企业,因成本太高无法和后来如雨后春笋般建立的农村劳动密集型产业竞争。三是一些决策失误的项目,因为项目完成后市场早就发生了变化,成了鸡肋型的“问题企业”。这三类企业数量众多,企业职工人数巨大,动辄几千人甚至几万人,社会影响非常大,并且企业负债累累,1997年前主要靠财政补贴和银行货款维持着一丝生机。解决这三类亏损企业,很明显不应该由经营者和职工负责,政府有不可推卸的责任,在安置好职工的前提下,用行政的手段让劣势国企退出市场竞争领域,而这种手段最好的选择就是政策性关闭破产[3]。

(三)政策性关闭破产的三个阶段

1.第一阶段:探索和尝试

1994年10月,国务院了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》,拉开了国有企业政策性破产的序幕。在计划经济时代,国家统包了一切资源,国有企业不存在破产的问题。1986年12月2日,全国人大常委会颁布了《中华人民共和国企业破产法(试行)》,规定全民企业“因经营管理不善造成严重亏损,不能清偿到期债务的,依照本法规定宣告破产”。但在实践上,国有企业存在的问题已不是简单的严重亏损,国有企业的债务和职工安置不可能一部法律就解决得了,很少有依法破产成功的案例。国务院的《通知》即是在这种背景下出台的,最初的破产也只是实践性的,只在小范围内即18个试点城市进行“企业优化资本结构”。国务院《通知》规定,安置破产企业职工的费用,首先从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付。破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的,按照企业隶属关系,由同级人民政府负担。

2.第二阶段:失控和无序

以1997年3月国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》为标志,在全国掀起地方性国有企业政策性破产的高潮。在第一阶段,国企破产只是小规模、小范围,后来一些不在《通知》范围的城市突破禁令,也来分抢政策性破产的一杯羹。国务院审时度势,及时《补充通知》,将国有企业“优化资本结构”试点城市从18个扩大到111个,并且一再强调除试点城市外,“有关企业破产案件的审理程序、法律适用问题,按照《破产法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国民事诉讼法》和《最高人民法院关于当前人民法院审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知》(法发〔1997〕2号)执行。”这阶段的破产总体上是乱而无序,地方政府支持企业进行“假破产,真逃债”,大量银行债务被一笔勾销,国有资产流失严重,成千上万的职工不得不离开原先的工作岗位。

3.第三阶段:整顿和规范

2000年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步做好资源枯竭矿山破产工作的通知》,破产关闭的重点放在经过长期开采,资源逐渐萎缩和枯竭的煤炭、有色金属和核工业矿山企业上,这些企业大多是原中央所属的大中型国有企业,远离中心城市,学校、公安、医院等社会公共服务齐全,破产的难度可想而知。资源枯竭矿山破产工作的展开,是推进我国经济结构调整,深化企业改革,实现扭亏脱困目标的重大举措。截至2004年底,全国已有一半以上需要退出市场的国有大中型特困企业和资源枯竭矿山实施了关闭破产,一些沿海地区长期积累的需退出市场的企业绝大多数已经关闭破产。北京、上海、江苏、浙江、福建等5个省市已经停止实施政策性破产,全面转向依法破产。国资委主任李荣融表示,国有企业关闭破产工作虽然已进入最后的阶段,但今后四年仍然有2167户企业、366万职工的问题需要解决、需要核销1700余亿元呆坏账[4]。国有企业关闭破产工作是这几年推进得最艰难的一项工作,但是通过这一途径让国有困难企业退出市场,并妥善安置职工,对于化解历史遗留的结构矛盾、优化国有经济的结构、发挥市场经济优胜劣汰机制的作用,意义非常重大。国务院发展研究中心副主任陈清泰曾评价说,国企从政策性破产走向依法破产,将意味着中国市场经济地位最终确立[5]。

二多元化多渠道的债务处理思路

政策性关闭破产首先渡过的第一关是债务问题。完全计划经济时期,企业项目的投资和运转由国家大包大揽,即使亏损再严重,也没有债务之虞。改革开放之后国家实行“拨改货”、新增项目由商业银行贷款等一系列政策,国家一般不再往企业注入资本金。这项改革从一个极端走向另一个极端,大多数的企业一夜之间负债累累,这是市场经济的必由之路,也是企业获得自主经营所付出的代价。实行政策性关闭破产的企业几乎是100%以上的负债率,甚至有的超过百分之五六百,这些沉重的债务如何处理呢?

1998年前后,打着政策性破产的幌子,全国各地掀起了一股恶意逃废银行债务的风潮。在地方各级政府的支持下,地方性企业把这次改制当成蚕食国有资产的免费大餐,实行“借壳脱身,脱胎换骨”的战略战术,把优良资产转移到新成立的企业,沉重的债务扔给奄奄一息的老企业。

如果这股风气刹不住,势必扰乱国家正常的金融秩序,企业改制的成果也会付之东流。

与地方性企业政策破产的混乱和无序相比,由国务院批准进行的大中型国有企业关闭破产一开始就保证了工作的规范化和制度化。在债务处理上,首先将银行的贷款和利息作为呆坏账由银行准备金核销,这就意味着最终这笔钱由中央财政承担;企业所欠职工债务部分,包括拖欠的工资、职工集资款和养老保险金等,由国家财政负担;企业所欠各种税款用挂账的方法处理;企业所欠法人的债务,一部分“敏感性”债务由国家下拨资金解决,一部分由破产后新成立的独立公司按比例承担,另一部分由法院按民事程序解决。

(一)政策性破产企业的银行债务视为呆坏账予以核销

破产关闭企业第一块所负债务是银行借款,包括本金和利息。在1998年左右的地方企业改制风潮中,第一个受冲击的是商业银行,在地方政府的支持下,大量的银行货款没有经过法定程序或者经过违法程序,就被轻松地抹掉了。中央政府为了制止这种逃废银行债务的恶劣行径,一方面严厉规范,另一方面实行“债转股”制度,截止2003年,国务院批准580家大中型国有企业实行债转股,涉及金额约六千多亿元。即使如此,国有商业银行不良货款比率仍然居高不下。2004年末,全部金融机构本外币各项存款余额25.3万亿元,各项货款余额18.9万亿元,主要商业银行不良货款比率为13.2%[6],绝对数字近3万亿元。如果加上剥离的数据和披着合法外衣的逃废行为,这一比率有可能多达30%以上。形成这么高的不良货款率对金融机构的压力太大了。如果破产企业的银行借款在法律和实质上不能完美地解决,就会严重地干扰正常的金融秩序,无形中提高社会的交易成本,也有可能引发大面积的金融危机和经济衰退的恶果。

由国务院批准的破产关闭项目,其银行借款作为呆坏账按严格的审批程序核销。这种呆坏账的核销实质,是将借贷关系从企业和银行转移到中央财政与金融机构之间,破产企业净身出户,留下的窟窿由银行的坏账准备金和中央财政填补。在实际操作中,国家把政策性破产项目重点放在国有大中型工业企业,这部分企业的银行借款由国有金融机构和中央财政承担,无力承担或者少部分承担地方企业的破产呆账。政府承担破产企业的银行借款,其实是一种姿态和方向,弹压了那种恶意逃废的浑水摸鱼,同时银行债务的核销是政策性破产的标志性开端。

(二)一般企业法人和国家的欠款视不同情况妥善解决

除去银行贷款,破产企业另一块债务是对一般企业法人和国家的欠款。对国家的欠款主要是税费和财政借款,在实际操作中,这类债务做挂账处理,但一定要得到地方政府的确认。一般情况下,政策性破产对地方经济结构的提升至关重要,地方政府是很乐意支持的,牺牲一点小利益换来更大的利益,这笔账谁也算得过来。一般企业法人的债务主要是日常经营中发生的,在实施破产过程中要区别对待。如果债权一方是国有企业或者有限责任公司,首先由双方确认债权债务数额,再经过法院的诉讼程序,裁定破产企业的债务按比例偿还。在实际操作中,债权人按比例分到的权益是很少的。还有一种情形,破产企业破产完成后,一般要新成立一个由优良资产组成的完全独立的新企业,新企业象征性的承担一些原来的债务。可以这样说,政策性破产中,作为债权人的一般法人企业尤其是大中型国有企业,也为破产企业狼藉的晚宴买了最后一次单。

(三)部分“敏感性债务”由政府下拨资金解决

政策性破产还存在一种“敏感性债务”,主要是企业经营期间个体和私营小业主投入的工程款、原料款,因为复杂的原因不能一破了之,清偿这些债务关系到社会的稳定和关闭破产工作能否平稳实施。这笔债务一般不进入法院破产程序,由政府下拨破产资金给予解决。

(四)职工工资和欠款用企业变现资产和政府财政解决

政策性关闭破产企业多年来亏损经营,往往拖欠了不少职工工资甚至集资款。在地方性的企业破产实践中,职工工资和集资款是解决问题的重中之重,变卖破产企业资产和转让土地使用权所得,用来优先偿还职工欠款。国务院批准的政策性关闭破产企业的职工动辄数万人,所欠工资是个天文数字,而企业资产变现的资金仅仅是九牛一毛,偿还的任务还得由财政预算解决。这笔巨额债务的解决,彰显了政府勇于承担历史责任的决心和人文的关怀,受到破产企业职工的热烈欢迎。政策性关闭破产企业的债务通过各种路径,在现实和程序上得到妥善的消弭,这项浩大的工程如果没有政府财政强有力的支持,我国大中型企业的改制就有可能功亏一篑,市场经济的进程也许会出现意想不到的波折。

三破产企业职工的安置

政策性关闭破产企业在解决债务问题之后,随之而来的问题就是大量企业职工的安置工作。国家安排关闭的破产企业,几乎都是军工、森林、有色、煤炭等行业,其历史与共和国的年纪一样长,有的还是百年老字号。这些国营老企业对国家建设做出过光辉的贡献,计划经济时期的利润全部无偿地上邀给国家,没有留下安置职工的预留资金。如果实行法定破产,大量的职工将一无所有,这样对他们太不公平了。政策性关闭破产的企业大多数资源已经枯竭,企业又远离第三产业比较发达的中心城市,职工问题不可能由新成立的公司承担,这个繁重的任务只有国家财政来完成了。对职工的妥善安置,一来是解决历史遗留问题,二来体现了追求和谐社会过程的人性关怀。

1997年开始,全国地方国有企业开始了实质上是民营化的改制风潮,无数企业破产,无数企业改换牌子,数千万的职工下岗失业。破产企业的职工只是从变卖的资产中拿到数千元的补偿金,存续的企业最流行的方式就是“买断工龄”,即每工作一年按多少钱来给付,一般情况下工作20年以上的老职工能得到6000元左右的补偿,买断工龄后职工就成了社会人,与企业和政府没有任何瓜葛。可以这样说,地方性国有企业的改制和破产,是以牺牲职工利益为代价的,而职工权益的肆意践踏和破坏,再加上国有资产的非正常流失,是这次改制风潮挥之不去的伤痛。

2000年6月1日由中共中央办公厅、国务院办公厅的《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》(中办发[2000]11号),确立了煤炭、有色金属和核工业资源枯竭矿山实施关闭破产的政策,对职工的安置做出指导意见:1)关闭破产矿山的全民所有制职工执行提前5年退休的政策,不再享受其他安置政策。2)实行劳动合同制以前参加工作的全民所有制职工,可以选择按每满1年发1个月本人工资标准的经济补偿金,规定享受失业保险;或者选择一次发给相当于企业所在地上年平均工资3倍的安置费,不再享受失业保险。3)对合同制职工,发给经济补偿金,享受失业保险。4)矿山企业关闭破产后,把有效资产适当作价重组企业,所安排的职工不发安置费或补偿金。5)关闭破产企业的离退休人员全部交由地方统一管理,养老保险实行省级管理,养老金实行社会化发放。这些政策的制定保障了破产企业职工基本的生存权利,也为职工提供了发展的机会,避免了把职工推入举步维艰的境地。

2002年12月4日,针对部分破产企业职工权益不能保障的现状,国家经贸委、教育部、民政部、财政部、劳动保障部和人民银行联合下发《关于解决国有困难企业和关闭破产企业职工基本生活问题的若干意见》,对职工的安置提出具体的部署:第一,继续扎实做好“两个确保”工作,巩固“三条保障线”。确保企业离退休人员养老金按时足额发放,按时足额发放下岗职工基本生活费。第二,采取有效措施,切实做好困难企业职工最低生活保障工作。第三,进一步完善关闭破产企业离退休人员医疗保险有关的政策措施。第四,切实关心困难企业和关闭破产企业职工子女就学问题。第五,进一步做好国有企业实施政策性关闭破产工作,中央企业及中央下放地方企业实施关闭破产所增加的费用,由中央财政解决。妥善解决实施关闭破产的中央及中央下放地方企业拖欠职工个人费用的问题。这些具体要求是对中央关闭破产政策的进一步深化,为破产企业职工的权益拓宽了更大的空间。不过,一系列政策和措施的实行,都是针对中央企业和中央下放地方企业的职工,地方性企业破产可以比照实行,但由于地方财政赤字比较大,没有多余的资金安置职工,因此中央的政策和措施所泽被的职工范围非常有限,地方性企业职工的权益往往得不到有力的保护。

四问题的思考

(一)认清政策性破产的现实意义

如前所述,政策性破产是政府在特殊时期用特殊的方法解决特殊问题,主要解决计划经济时期遗留的债务、职工安置和产业结构等问题。随着这个问题解决,我国将逐步过度到规范有序的依法破产。据了解,《企业破产法(草案)》已经列入全国人大2005年立法计划,即将提交全国人大常委会审议。

(二)削除政策性破产的负面影响

能搭上政策性破产末班车的企业和职工毕竟是少数,到2004年为止,全国破产案件共有约10万件,其中政策性破产占了3%左右,经国务院安排的破产项目仅3484个,核销银行呆坏账准备金2370亿元,安置职工约667万人。另外实施主辅分离的国有大中型企业818家,涉及改制企业4572家,涉及辅业人员100万人。这样算来,享受到政策性破产好处的职工在全国还不到1000万人。事实上,实施政策性破产以来的几年,正是国有资产大量流失、失去工作的职工大量沦为弱势群体的时期。目前国有中小企业的改制面已达80%以上,县属企业改制面一般达到90%以上,许多市县几乎没有国有企业。国有资产和职工利益成为政府和人们关心的焦点。要削除这些负面影响,需要从制度和法律上入手,使这一政策达到最优的结果。

(三)政策性破产的不足方面

政策性破产明显的不足表现为(破产的程序不是法定的程序,而是政府的行政行为,这就产生了在执行的过程中,出现不公平现象和急于求成心态,以致没有达到预期的结果。有的地方政府把一些不够政策破产性的企业通过“包装”强行破产,把包袱扔给中央财政,而一些够条件的企业却利用不了政策的好处。

(四)今后推行政策破产应注意的问题

政策性破产虽然接近尾声,但往后的破产对象大多是大中型国有企业,因此更要吸取教训,把这一政策行之有效地贯彻下去。第一,今后的破产工作不能增加银行的不良债务。第二,在破产的过程中,政府的监管不能缺位,要用法律和制度保护国有资产的全民性,制止国有资产流失到少数人的手里。第三,破产的过程不能无视职工或公民的权利,不要剥夺职工存在的希望,如果破产使无数职工沦为弱势群体,就与改革的初衷背道而驰。第四,破产要遵循科学性和效率性原则,兼顾多方面利益,不能渗入地方保护主义而由地方政府任意操作,为了小利益而损害大利益。

(五)政策性破产的历史意义

政策性关闭破产对债务和职工问题的妥善处理,使这一人性化的政策得到自下而上的普遍欢迎,对我国国有企业结构的优化和市场经济地位的最后确立,有着非同一般的意义。国有企业的改革是一项前无古人后无来者的事业,国家和公民在改革中做出了巨大的牺牲,但是,只要我们不放弃努力,美好的家园就会在我们手上诞生。

参考文献:

[1]孙久文,叶裕民.区域经济学教程[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[2]国家统计局.中华人民共和国2004年国民经济和社会发展统计公报[Z].中国统计,2005,(3).

[3]邵宁.在全国企业兼并破产和债转股会议上的讲话[Z].新华社,2003-12-08.

[4]杜宇等.国企关闭破产工作进入尾声[N].深圳特区报,2005-05-12.

[5]每日经济新闻.国企关闭破产规划获批政策性破产退出舞台[EB/OL].http//:.2005-02-03.